Recommandation : Quel avenir pour le vote électronique en France ?

Ø Il doit être possible de voter à distance par voie électronique lorsqu'un vote par correspondance est prévu, dès lors que les acteurs concernés le souhaitent.

Ø Le vote électronique à distance doit être conçu comme une modalité de vote complémentaire et non exclusive des modalités plus traditionnelles et ce, au nom du principe d'égalité des citoyens devant le suffrage.

Ø Pour les élections politiques, les principales phases de développement du vote électronique devront préalablement faire l’objet d’un large débat public.

II. Le déploiement du vote électronique doit être progressif et raisonné

Le Forum des droits sur l'internet recommande que l'introduction du vote électronique ne se fasse pas de manière uniforme. Il convient de raisonner scrutin par scrutin. Le Forum préconise le plan d’action suivant :

- Pour les élections politiques :

Le vote électronique à distance ne doit pas être mis en place. En revanche, le Forum souhaite que chaque électeur puisse voter sur un kiosque à voter situé dans n'importe quel bureau de vote.

Ø Le vote électronique à distance doit pouvoir être expérimenté lors de référendums locaux.

Ø Le vote électronique à distance doit pouvoir être utilisé par tous les Français de l'étranger pour les élections au Conseil supérieur des Français de l’étranger.

Ø L'Etat doit assurer une prise en charge spécifique du coût d’équipement des systèmes de vote électronique.

- Pour les élections prud'homales :

Ø Le vote sur un kiosque à voter dans n'importe quel bureau de vote doit être mis en place pour les élections prud'homales.

Le Forum recommande que des expérimentations de vote électronique à distance soient menées lors des prochaines élections prud'homales pour le collège employeur, voire la section encadrement du collège salarié.

- Pour les élections ordinales et consulaires :

Ø Le vote électronique à distance doit être mis en place pour les élections aux ordres professionnels, aux chambres de commerce et d’industrie, aux chambres de métiers et aux chambres d’agriculture, après accord des organisations concernées.

- Pour les élections professionnelles :

Ø Dans le secteur privé : il convient d’autoriser le vote électronique à distance ou sur un kiosque à voter. Pour ce faire, il conviendra de modifier les dispositions du code du travail. Le choix de la modalité du vote devra être soumis à un accord préalable entre les partenaires sociaux.

Ø Dans le secteur public : il convient d’autoriser le vote électronique à distance pour les élections au sein des commissions administratives paritaires et les comités techniques paritaires du secteur public, après une concertation entre les partenaires sociaux.

- Pour les votes au sein des associations, des assemblées générales d’actionnaires et pour la consultation des usagers du service public :

Ø Il convient d’encourager le développement du vote à distance au sein des associations et des assemblées générales d'actionnaires, notamment en promouvant un échange d'expériences entre les acteurs.

Ø Il convient de développer les consultations et le vote électronique à distance pour les usagers du service public. Cela pourra d’abord s’appliquer dans le secteur des élections des représentants de parents d'élèves ou de représentants d’étudiants.

III. Le déploiement du vote électronique doit se faire selon un certain nombre de modalités pratiques

La mise en place du vote électronique ne peut être envisagée que si un certain nombre de modalités pratiques sont respectées :

- La gestion des listes électorales doit être modernisée. Pour ce faire, le Forum recommande que les listes électorales soient gérées électroniquement sous la forme d'un fichier national des électeurs.

- Le niveau d’authentification demandé doit être proportionné à l'importance du scrutin. Une réflexion sur l’authentification des électeurs doit être prise en compte dans les projets de « carte de vie quotidienne » et de « carte d'identité électronique ».

- Tout système de vote électronique utilisé pour un scrutin public doit faire l'objet d'un agrément technique de la part du ministère concerné, pris sur le fondement d'un cahier des charges. Le cahier des charges doit respecter les règles suivantes :

Ø Séparation stricte des fonctions de gestionnaire des listes électorales et de gestionnaire de l’urne électronique.

Ø Accès au code source par des experts agréés.

Ø Audit a posteriori du système de vote.

Ø Conservation des données du vote jusqu'à l'expiration des délais de recours contentieux au lieu de conservation des procès-verbaux.

Ø Localisation des serveurs du système de vote sur le territoire national.

- Les modalités particulières du vote électronique à distance :

Ø Le vote électronique à distance doit pouvoir s'exercer sur plusieurs jours et le délai pour voter par voie électronique doit se terminer avant la date du vote au sein du bureau de vote.

Ø Le vote électronique doit être un vote définitif. Même s’il se déroule sur plusieurs jours, il ne doit pouvoir être modifié une fois qu’il a été émis. Ainsi, on ne pourra pas lui substituer ni un vote à l'urne le jour de l'élection ni un vote par correspondance.

Ø Le vote électronique doit être entouré d’une certaine solennité : le vote ne peut être rendu définitif qu’après une double validation de l'électeur qui doit toujours pouvoir disposer de la faculté, tant qu'il n'a pas validé son vote, de revenir sur le sens qu'il entend donner à son suffrage.

Ø L’introduction du vote électronique doit s'accompagner d'actions d'informations et de formations. Les espaces publics numériques mais aussi l’Education nationale doivent favoriser ces actions d’appropriation des technologies de l'information et de formation citoyenne.

- Les votes électroniques menés pour les scrutins publics doivent faire l'objet d'un suivi et d'une évaluation particuliers. Le Forum recommande la création, au sein de l'Agence pour le développement de l'administration électronique, d'un Observatoire du vote électronique.

L’Observatoire aurait les missions suivantes :

Ø Centraliser les informations et les enseignements des expérimentations de votes électroniques et mener une veille à l’international ;

Ø Apporter sa capacité d'expertise aux ministères lors de l'agrément des systèmes de vote.

Ø Assurer une évaluation des systèmes de vote électronique.

Ø Rendre compte de son activité par le biais de la publication d’un rapport annuel.

INTRODUCTION

Le vote est le moyen d’expression central d’une démocratie. Il existe dans toutes les sphères de la société: au sein des associations et des entreprises, entre pairs d'une même profession et, bien évidemment, au niveau politique.

Le développement des technologies de l'information semble pouvoir modifier la physionomie et le déroulement du vote. Si le vote électronique existe depuis de nombreuses années sous la forme de machine à voter, le développement d'internet ouvre un nouveau champ d'expression du suffrage en permettant le vote à distance. A cet égard, l'organisation en Arizona, en mars 2000, d'un vote par internet pour désigner le candidat démocrate pour les élections présidentielles a été, pour certains, le début d’une nouvelle forme d’expression démocratique. De nombreux pays, comme les Etats-Unis, la Belgique, l’Allemagne, le Royaume-Uni ou encore l’Estonie expérimentent ou même légalisent le vote électronique.

Aux avantages attendus de gestion liés à la mise en place d’un vote électronique (dépouillement immédiat, baisse des coûts…) s’ajoutent des arguments de simplicité et de confort pour les électeurs. De façon générale, un renouveau de la vie citoyenne est attendu grâce à l’introduction des technologies de l’information et de la communication et les nouvelles formes de débats, d’expressions et de consultations directes qu’elles permettent.

Pour autant, la mise en place du vote électronique suscite de nombreuses interrogations. Pour certains, sécurité, respect de la confidentialité et de la sincérité du scrutin sont des principes qui semblent pouvoir être mis en cause par le vote électronique. D’autres soulignent l’importance des enjeux économiques du fait de ces nouveaux marchés, importance qui ne doit pas justifier l’adoption sans discussion de solutions adoptées par d’autres pays. De façon générale, il est rappelé la spécificité des cultures nationales qui se traduit par un rapport au vote et à ses principes qui peut être différent.

Compte tenu de cette appréhension contrastée, il convient de se demander si la France doit suivre la tendance générale qui se dessine en faveur du vote électronique. Alors que deux lois récentes viennent d’introduire la possibilité de voter par voie électronique pour certaines élections, il est particulièrement important de mener une analyse critique des coûts et avantages du vote électronique. Voter reste en effet un acte symbolique, un rituel qui fonde l’appartenance à une communauté sociale et politique. Tout changement dans ses modalités doit donc être mûrement réfléchi, au delà d’une méfiance ou d’un enthousiasme excessif.

Le Forum des droits sur l'internet a souhaité se saisir de la question et poursuivre ainsi le travail entamé sur la démocratie électronique dans le cadre de sa recommandation d’août 2002 sur la webcampagne. Il a mis en place un groupe de travail à compter du 5 février 2003. La recommandation qui suit a été adoptée le 22 septembre 2003 par le Conseil d’orientation du Forum.

Objectifs et plan du rapport

Le but du groupe de travail a tout d’abord été de porter un constat (I) sur les avantages et les risques des diverses modalités de vote électronique. Cette réflexion est notamment fondée sur une analyse critique des diverses des expérimentations déjà réalisées en France ainsi que sur une comparaison internationale.

Le groupe de travail a également souhaité définir un plan d’action (II) à destination des pouvoirs publics et des acteurs du vote électronique. Ce plan vise à un déploiement progressif du vote électronique dans les différents scrutins.

Enfin, la recommandation étudie les modalités pratiques, techniques et juridiques (III), qu’il convient de respecter pour une mise en place harmonieuse et sécurisée du vote électronique.

Méthodologie suivie

Afin d’intégrer l’ensemble des aspects du vote électronique, le groupe de travail a été composé de manière pluridisciplinaire à savoir des juristes, des techniciens, des sociologues qu’ils soient représentants de l’administration, des utilisateurs ou encore des sociétés de vote électronique.

Le groupe de travail a procédé, en complément de ses séances de travail collectif, à des auditions de personnalités désignées pour leurs connaissances et leurs expériences des enjeux relatifs aux diverses pratiques de vote électronique (représentants du monde politique et syndical, utilisateurs, techniciens, experts étrangers…). Ces auditions ont porté sur la quasi-totalité des expérimentations de vote électronique réalisées en France depuis plus de deux ans, ce qui a notamment permis au groupe d'en apprécier les avantages et les limites.

Parallèlement à ces auditions, le groupe de travail a souhaité recueillir l’avis des internautes et a mis en place un forum de discussion. Ce forum, réalisé en partenariat avec le club du e-public, s’est tenu de mars à juin 2003, date à laquelle une synthèse des contributions a été rédigée (voir en annexe).

1. Les constats et les problématiques

1.1. Les modalités du vote électronique et le champ de la recommandation

1.1.1. Les modalités du vote électronique

La notion de vote électronique peut être entendue de manière très large. On peut, par exemple, y inclure le décompte électronique des bulletins papier. La recommandation n'aborde néanmoins pas cet aspect et ne traite que du cas où l'électeur vote de manière dématérialisée par voie électronique. Elle n'aborde donc pas le dépouillement par code barre ou bien la lecture des bulletins par scanner.

Le vote électronique peut s'effectuer suivant des modalités très différentes.

Le vote sur un kiosque à voter au sein du bureau de vote de l’électeur.

L’électeur vote à partir d’un terminal, le kiosque à voter, dans son bureau de vote habituel. En principe, il n’utilise donc plus de bulletin de vote sur support papier. Le système assure de manière automatique le décompte des bulletins au sein du bureau de vote.

Le vote sur un kiosque à voter dans n’importe quel bureau de vote.

L'électeur doit se déplacer dans un bureau de vote pour pouvoir voter mais il peut se rendre dans n'importe quel bureau de vote situé sur le territoire. L’identité de l’électeur et son passage dans l’isoloir peuvent, le cas échéant, être contrôlés par les membres du bureau de vote. Mais le système doit permettre de contrôler que l’électeur est bien autorisé à voter. Il doit également, le cas échéant, transmettre les informations au bureau de vote habituel de l’électeur.

Le vote sur un kiosque à voter en dehors du bureau de vote.

L’électeur vote sur une machine précisément localisée mais qui n’est pas sous le contrôle d’un bureau de vote. On peut ainsi imaginer le vote sur une borne au sein d’un centre commercial, d’une gare ou d’un bureau de poste.

4. Le vote à distance sans déplacement de l'électeur.

Le vote peut s’effectuer dans n’importe quel endroit. L’électeur peut donc voter depuis son domicile, son lieu de travail ou n’importe quel autre point du territoire. Les technologies utilisées peuvent être très différentes :

- vote par internet à partir d’un ordinateur

- vote par SMS (Short Message Service) sur un téléphone mobile.

- vote par téléphone en utilisant les touches du téléphone

- vote par le biais d'une télévision interactive

La présente recommandation vise les votes électroniques pratiqués selon ces quatre modalités.

1.1.2. Le champ de la recommandation

La présente recommandation n'entend pas se limiter au seul vote politique, élections ou référendums locaux ou nationaux.

Certes, le vote politique est le plus sensible et justifie une attention particulière. Pour autant il existe d’autres types de scrutins qui peuvent être concernés par le vote électronique :

- élections professionnelles au sein des entreprises (comité d'entreprise, délégués du personnel) ou au de l’administration

- élections prud'homales

- élections consulaires

- élections dans les ordres professionnels

- vote des assemblées générales d’actionnaires

- élections universitaires

- élections professionnelles au sein de la fonction publique dans les commissions administratives paritaires et les comités techniques paritaires

- vote au sein des associations

La présente recommandation a retenu le terme de « scrutin public » pour les élections politiques et prud'homales.

1.2. Les avantages et les risques liés à la mise en place du vote électronique

1.2.1. Les avantages attendus du vote électronique

1.2.1.1. Les avantages en terme de gestion des votes

· L'amélioration du dépouillement

L'utilisation du vote électronique permet en principe d'améliorer le dépouillement. Elle assure un décompte exact des suffrages. Elle permet d'obtenir dans un temps très rapide les résultats au sein d'un bureau de vote et à un niveau centralisé. Elle permet donc des gains en terme de mobilisation des personnels et des bénévoles.

· La limitation des erreurs liées au scrutin sur support papier et des fraudes

Le vote électronique permet de supprimer les incertitudes sur les bulletins non-valides (bulletins tachés, déchirés, pliés etc.) qui se retrouvent dans le système actuel, ainsi que les multiples irrégularités fâcheuses mais qui n’ont pas toujours un caractère frauduleux.

Le vote électronique permet également d'éviter les différentes fraudes pouvant apparaître lors d'un scrutin papier (jets d'enveloppes, bourrages d'urnes etc.).

· La possibilité de comptabiliser un vote blanc

Cet avantage est le corollaire de l'avantage précédent. Le vote blanc se définit comme un vote où l'électeur ne désigne aucun candidat[1]. Lors d'un vote papier, le vote blanc fait partie des suffrages annulés et ne peut se distinguer d’un vote nul.

La question de savoir si le vote blanc doit être officiellement pris en compte est, par ailleurs, débattue. Pour les élections politiques, une récente proposition de loi tend à permettre[2] de définir précisément un bulletin blanc et de le distinguer des bulletins non-valides. Certains estiment néanmoins que la reconnaissance d'un vote blanc serait de nature à fausser la logique de l'élection par la possibilité d'exercer un vote de défiance et non un choix positif.

Ce débat démocratique dépasse l'objet de cette recommandation. A ce stade, il convient seulement de relever que le choix de comptabiliser le vote blanc serait facilité par la mise en place de systèmes de vote électronique.

1.2.1.2. Les avantages en termes de participation

Le principal argument en faveur du vote électronique en dehors du bureau de vote de l'électeur résiderait dans l’accroissement de la participation électorale. Trois éléments positifs peuvent être attendus d’une mise en place du vote électronique à distance :

- Il permettrait de voter ailleurs que dans le bureau de vote qui est assigné à l'électeur et faciliterait ainsi l'acte de voter. Ce faisant, il répondrait mieux aux récentes évolutions des modes de vie et de travail caractérisées notamment par le « nomadisme » et une mobilité professionnelle croissante.

- Il pourrait faciliter le vote de populations qui peuvent rencontrer des difficultés dans le fait d’avoir à se déplacer pour aller voter dans leur bureau de vote : il en va ainsi des personnes isolées, âgées ou handicapées.

- Il pourrait favoriser la participation des jeunes électeurs, utilisateurs réguliers des technologies de l'information, qui vont trouver dans ce nouveau moyen de vote un outil de participation plus moderne ; même si aucune enquête n'a pu démontrer pour le moment que ces électeurs se mobilisaient plus lorsqu'ils étaient confrontés à ces outils.

Certes, la faible participation à certains scrutins n'est pas uniquement liée aux conditions matérielles du vote et à la plus ou moins grande difficulté de voter. Certains électeurs se détournent des scrutins, tant politiques que sociaux et professionnels, davantage en raison d'une défiance à l'égard de leurs représentants ou d'un faible intérêt pour les enjeux de l'élection que pour des raisons pratiques. L’abstention peut aussi s’expliquer par une faible insertion dans le système social. A cet égard, le vote électronique paraît peu susceptible d'influer sur la participation de cette population d'électeurs et pourrait même leur rendre encore plus difficile l’acte de voter.

Pour autant, les résultats des expériences de vote électronique réalisées en France dans des cadres privés ou en parallèle à des élections politiques semblent indiquer une légère tendance à la hausse de la participation (cf. partie 1.3). Cependant, la taille souvent réduite des populations concernées, le fait que les expériences soient seulement fondées sur le volontariat ou encore l’absence d’enjeux réels (le scrutin n’ayant qu’une valeur consultative), empêchent de valider rigoureusement ce constat.

En France, les résultats d’une expérience menée sur un échantillon significatif, celle du vote pour le CSFE (cf. 1.3.1.3.), ont montré que l'introduction du vote électronique a enrayé la chute du taux d'abstention en stabilisant la participation électorale ; alors que celle-ci était visible sur d'autres circonscriptions, comparables en taille et type de l’électorat.

Dans un pays comme le Royaume-Uni, les résultats des élections pilotes de 2003 ont montré qu’il est difficile de tirer des enseignements clairs et directs sur la relation entre vote électronique et participation électorale (cf. 1.3.1.4.).

Pour l’instant, il n’est ainsi pas possible, à la lumière des expériences de vote électronique, d’affirmer que le vote électronique accroît la participation ou, à l’inverse, qu’il n’a aucun effet sur la participation.

1.2.1.3. Les avantages en termes de renouveau de la vie citoyenne

· La modernisation de la vie publique

La possibilité de voter par voie électronique apparaît comme un symbole de la modernisation de la vie publique et correspond aux évolutions d’une société plus mobile, plus exigeante vis-à-vis des services que doivent rendre les administrations. Elle accompagnerait le développement des technologies de l'information et de leurs usages chez les électeurs. Il peut sembler normal, pour des électeurs qui utilisent de plus en plus les technologies de l'information dans leur vie quotidienne, que cette possibilité leur soit offerte pour voter lors de certains scrutins. Dès lors qu'il est possible de voter par SMS ou par téléphone dans le cadre d'émissions de variétés ou de téléréalité, il est tentant de considérer que la même possibilité devrait être offerte pour l'organisation de certains scrutins.

· L'apparition de nouvelles formes de participation citoyenne

Le vote électronique à distance via internet permettrait de stimuler d’autres formes d’implications et d’interactions politiques en donnant aux électeurs un nouveau moyen d’échanger leurs opinions. Le vote peut ainsi s'accompagner de la création de nouvelles formes d’expression citoyenne. Autour du vote électronique, il est possible de créer des débats et des consultations (forums de discussion, sondages ou procédures d’enquêtes publiques en ligne, colloques virtuels...[3]).

Pour certains, internet peut permettre une consultation plus fréquente, voire quasi-permanente, des électeurs. On peut ainsi imaginer qu'un syndicat consulte de manière systématique par voie électronique ses adhérents sur les accords signés ou les prises de position. Pour d’autres, le vote à distance confirme les représentants dans leurs rôles en renforçant la représentativité des élus, qui peuvent ainsi régulièrement s’assurer être en cohérence avec leurs électeurs.

Dans leur ouvrage d’analyse sur l’évolution des pratiques politiques à l’ère du numérique, Stephen Coleman et John Gotze[4], tirent des multiples expériences européennes de vote et de délibération en ligne l’idée que seul un modèle de démocratie délibérative associant des pratiques de vote et de délibération sera éventuellement susceptible de remédier à « l’apathie » croissante des citoyens européens. A leurs yeux, le vote électronique constitue ainsi un premier pas vers la diffusion de pratiques de consultations ne prenant pas nécessairement de forme électorale mais venant soutenir et aider les représentants élus dans leur tâche quotidienne.

Le vote électronique permet ainsi de renouveler les pratiques démocratiques en favorisant une forme de démocratie directe permettant aux citoyens d’agir concrètement et rapidement dans la vie publique.

Cependant, certains craignent que ces nouvelles formes de participation ne lassent les électeurs et n’entraînent une désacralisation de la notion même du vote (saturation d’information, consultations trop fréquentes…). A ce titre, le fait de vouloir favoriser de telles formes d’expression directe pourrait affecter le principe même de la démocratie représentative.

1.2.2. Les risques liés à la mise en place du vote électronique

Les risques ne sont pas les mêmes suivant la modalité de vote électronique retenue.

1.2.2.1. Les risques communs à tous les votes électroniques

· Les problèmes de sécurité des systèmes

Les différents systèmes de vote électronique peuvent faire l'objet d'attaques ou de tentatives de fraude, particulièrement à partir du moment où ils sont construits sur la centralisation des données.

Certes, comme il a été indiqué précédemment, le vote sur support papier n'est pas exempt de fraudes. Mais l'utilisation de l'informatique au sein des opérations électorales permettrait, dans certains cas, une fraude à grande échelle et avec peu d’intervenants.

Il convient de distinguer deux cas :

1°) Lorsque le vote électronique se déroule sur des terminaux isolés, c'est à dire concrètement dans des kiosques à voter au sein d'un bureau de vote, le risque se résume à la dénaturation du système de vote par des moyens a priori locaux. Il concerne essentiellement la modification de tout ou partie des logiciels de gestion et de traitement:

- listes électorales

- acte de vote

- bulletins de vote

- présentation des résultats du scrutin

Ce risque peut être réduit, notamment par un contrôle du système utilisé et par des mesures assurant l'intégrité du système pendant les opérations électorales.

2°) Le risque paraît plus important lorsque le vote électronique implique le transfert de données par un réseau vers un serveur centralisant les résultats. L'utilisation d'une infrastructure réseau ouvre d’autres types d'attaques ou de fraudes, particulièrement si l'architecture utilise un système ouvert du type internet. Elle peut ainsi permettre à un faible nombre d'individus de fausser le résultat de l'ensemble d'un scrutin, ce qui paraît plus difficile lorsque la manipulation doit se faire bureau par bureau.

On peut ainsi distinguer :

- Les attaques du système de transmission: dégradation des supports physiques de transmission (coupures des câbles ou des fibres optiques), saturation des supports par transmission massive de paquets de données fictives, écoutes malveillantes des communications de données, connexions pirates sur le réseau.

- Les attaques des serveurs: dénis de service consistant à accéder sans autorisation aux fonctions du serveur, saturation des accès au serveur (flooding[5]*) par transmission de paquets de données non conformes (taille trop importante des paquets d’information), prise de contrôle des machines permettant de se comporter comme un administrateur du système (virus de type cheval de Troie*).

- Les attaques des stations de vote: usurpation d’identité (spoofing*) permettant de se substituer à un votant ou de multiplier ses actions de vote, détournement de l'accès au site électoral vers une autre adresse où il devient possible de capturer les paramètres saisis par l'électeur, installation de commandes « malicieuses » ou des virus permettant la conduite du scrutin (capture ou modification de paramètres, détournement de transactions).

Il convient néanmoins de préciser que le risque d’attaques externes sur les systèmes de vote électronique varient en fonction de la sensibilité du scrutin. Par conséquent, le niveau de sécurisation d’un système de vote électronique utilisé pour une élection politique importante devra différer de celui retenu pour une élection au sein d’un ordre professionnel.

· L’atteinte à la sincérité du suffrage et au secret du vote

Les risques de manipulation du sens du suffrage apparaissent beaucoup plus important avec le vote électronique qu’avec le vote papier.

Avec le dépôt d'un bulletin papier dans une urne, il n’existe pas d’intermédiaires entre la volonté de l’électeur et l’expression de son suffrage. Rien n’empêche matériellement que le bulletin de l’électeur soit substitué ou corrigé (bourrage d’urnes), mais l’urne représente une garantie de transparence car le processus est visible de tous.

En revanche, le vote électronique interpose un système informatique opaque entre l'électeur et son bulletin. Cette sensation de l'existence d'une "boîte noire" échappant à la vision de l'électeur peut engendrer une défiance à l'égard d'un système de vote électronique chez certaines personnes qui peuvent douter du fait que leur choix de vote a réellement été pris en compte sans dénaturation en aval par le système de vote ou n'a pas été modifié par des candidats malintentionnés. .

De même, l'utilisation d'un système de vote électronique pourrait permettre de lier l'identité de l'électeur et le sens de son vote. On peut ainsi craindre qu'un candidat malintentionné ou un agent responsable de la surveillance du vote, sans parler d'un tiers piratant le système, puisse relier l'identité de l’électeur à son suffrage.

Ce risque paraît exclu lorsqu'est en cause un scrutin traditionnel. Le passage par l'isoloir et le dépôt du bulletin dans l'urne semblent protéger l'électeur contre le risque de prise de connaissance du sens de son vote. Cette protection paraît moins importante dans le cas d'un système informatique.

1.2.2.2. Les risques spécifiques pour le vote électronique en dehors des bureaux de vote

· Les pressions sur les électeurs

Le vote au sein d'un bureau de vote s’effectue sous le contrôle des assesseurs et des représentants des candidats. Il permet donc de veiller à ce qu'aucune pression ne soit exercée sur l'électeur lorsqu'il dépose son bulletin dans l'urne. Le passage dans l'isoloir garantit que le vote est secret. Ces principes, posés à l'article 3 de la Constitution, à l'article 3 du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales mais aussi dans le code électoral[6], demeurent essentiels.

Or, dans le cas du vote électronique en dehors du bureau de vote, ces principes fondamentaux paraissent moins solidement garantis. Il est plus difficile de s'assurer de la confidentialité du vote et du fait qu'aucune pression n'est exercée sur l'électeur, soit de la part de son entourage familial, soit au sein de sa collectivité de travail, soit de toute autre manière.

On peut certes objecter que le vote à l'isoloir n'exclut pas l'existence de pressions familiales ou sociales. On peut également penser que les électeurs votant à distance peuvent s'affranchir des pressions, y compris pour les élections politiques et qu’une telle modalité de vote ne porte pas atteinte à l’intégrité du scrutin. Ainsi, des contrôles menés dans l’Etat de Genève en Suisse n’ont relaté, pour la période 1995-2000 (le vote par correspondance généralisé a été introduit en janvier 1995), qu’un seul cas de fraude avéré sur 129.580 contrôles effectués sur 28 scrutins[7].

Il convient également de relever que ce risque de pression n’est pas propre au vote électronique mais s'étend au vote par correspondance et au vote par procuration. Dans ce dernier cas, l'électeur confie à un autre le soin de voter pour lui. De même, dans le cadre du vote par correspondance, il ne peut être exclu qu'une pression s'exerce au moment de l'expression du vote ; surtout lorsque celui-ci s’exerce dans un cadre familial ou professionnel[8].

Or, le vote par correspondance s'applique en France à de nombreux votes en dehors des élections politiques. Et de nombreux Etats européens pratiquent le vote par correspondance en matière politique (Suisse, Allemagne, Suède, Finlande, Norvège…).

· La difficulté de s'assurer de l'identification et l’authentification de l'électeur

Le vote en dehors du bureau de vote rend plus difficile le contrôle de l'identité de l'électeur. En effet, cette fonction est normalement assurée directement par les membres du bureau de vote lors de l'émargement sur la liste électorale. Un vote en dehors du bureau de vote ne permet pas d'assurer cette vérification physique. Il peut donc apparaître aux yeux de certains citoyens comme étant moins sûr.

· L'atteinte au rituel du vote

Le passage devant l'urne, moment privilégié de la vie collective, sociale et citoyenne, représente, tant dans le domaine politique que dans le domaine professionnel, un rituel profondément inscrit dans la tradition républicaine. Le déplacement dans le bureau de vote marque également une démarche volontaire de la part de l'individu montrant son implication dans la vie de la société et de la Cité et l’affirmation, solennelle et publique, de sa capacité de citoyen. L'existence d'un bureau de vote n'est pas neutre. Elle rassemble le corps électoral le temps d’un scrutin.

Néanmoins une remise en cause, partielle, de la tradition de l'isoloir ne peut pas être a priori rejetée au nom du caractère intangible des procédures matérielles de l'élection. Pour certaines élections le passage à l’urne ne représente pas un moment symbolique fort et, au-delà, pour toute une partie de la population ayant déserté les urnes, c’est précisément ce rituel qui est mis en cause. De plus, on ne peut toujours écarter l'idée que certains opposants au vote à distance ont également à l'esprit qu’un vote en bureau de vote permet d’exercer une forme de pression collective, par exemple en assurant le rassemblement de certains électeurs.

· Le risque d'inégalité entre les électeurs

Dans le contexte actuel de faible appropriation des technologies de l’information et de la communication par les électeurs, le vote électronique à distance peut apparaître comme porteur d'inégalités. En effet, tous les électeurs n'ont pas d'accès aux technologies utilisées ou ne possèdent pas une maîtrise suffisante de ces outils. Une partie importante de la population pourrait dès lors être exclue de facto du scrutin. Ainsi, le vote à distance par internet ou par SMS peut favoriser les populations les plus jeunes et les classes sociales les plus favorisées qui sont les plus gros utilisateurs des technologies de l'information.

Il convient néanmoins de constater que cette fracture est appelée à se réduire au fur et à mesure de la diffusion des technologies de l'information dans la société et du développement de la maîtrise de ces outils par les individus.

De plus, cette objection ne vaut que si le vote s'effectue exclusivement par le vote électronique à distance. Elle ne peut trouver à s'appliquer dans le cas où le vote électronique n'est qu'une modalité parmi d'autres modes de votation plus traditionnels.

1.2.3. Le coût du vote électronique

Les économies liées à la mise en place d’un vote électronique sont souvent présentées comme étant l’un des arguments en faveur du vote électronique. On met ainsi en avant les économies en personnel et matériel que peut apporter le dépouillement électronique quasi instantané d’un scrutin ou les économies en terme de bulletins de vote. Il apparaît cependant que le bilan coût/avantage de l'introduction du vote électronique semble plus nuancé.

Concernant les coûts, il apparaît difficile d’estimer avec précision le coût exact d’un scrutin électronique. Aux coûts d’investissements en matériel et en logiciel nécessaires à la mise en place d’un système de vote électronique s’ajoutent les frais de maintenance et d'amortissement de ces matériels. Il faut également y ajouter des coûts cachés difficiles à mesurer quantitativement. Ce sont les coûts humains de formation des membres des bureaux de vote, des éventuels personnels participant à l'organisation et au déroulement du vote, voire des responsables des systèmes ou encore les coûts de fonctionnement du réseau.

Bien évidemment, ces coûts sont variables suivant la modalité du vote retenu. Si le vote se réalise totalement à distance, une partie du coût peut être transféré à l'usager[9]. Par exemple, si le vote s'effectue par internet, l'électeur doit utiliser son propre ordinateur et sa connexion. Si le vote se réalise sur une machine à voter, l'investissement en matériel est plus important[10]. De même, ces coûts peuvent être amortis sur plusieurs élections.

Concernant les économies potentielles (coût des bulletins présents dans le bureau de vote, coût humain lié au fonctionnement des bureaux de vote, notamment lors du dépouillement), il faut réaliser qu’elles n’affectent qu’une faible partie des dépenses liées au scrutin, l’essentiel de celles-ci étant constituées des dépenses liées à l'information des électeurs (mise sous pli et acheminement de la propagande) et à l'existence même des bureaux de vote.

A titre d'exemple, pour les élections présidentielles, les dépenses d'acheminement de la propagande officielle des candidats représentent 35% des dépenses totales et les dépenses de fonctionnement 13%, dont 8% pour les frais d'assemblées électorales. Or, l'économie liée à une diminution du nombre bulletins papiers dans les bureaux de vote et à l'accélération du dépouillement ne présente qu'une faible partie de ces frais d'assemblées électorales.

Deux éléments peuvent néanmoins augmenter les économies liées à l'introduction du vote électronique.

Tout d'abord, on peut imaginer que le vote électronique à distance se substitue entièrement au vote traditionnel à l'urne, ce qui a pour effet de diminuer drastiquement les coûts liés au bureau de vote traditionnel.

Mais surtout, on peut envisager que la propagande officielle puisse être envoyée de manière électronique aux différents électeurs. Dans ce cas, le coût de l'élection peut être très fortement diminué.

Pour autant, ces deux évolutions ne semblent pas envisageables dans un avenir proche pour les scrutins publics (élections politiques ou prud'homales). La substitution apparaît difficilement envisageable en raison des limites en termes d'équipements et de formation des électeurs.

Par ailleurs, l'envoi de la propagande par voie électronique se heurte à des limites en terme d'équipement des élections et aux fréquents changements d'adresse électronique.

En définitive, il apparaît que l'introduction du vote électronique ne permet pas de faire des économies substantielles sur le déroulement du scrutin pour la plupart des élections. Elle représentera au contraire un coût initial supplémentaire.

1.3. Premiers bilans d’expériences de vote électronique

Le groupe de travail du Forum des droits sur l'internet a mené un certain nombre d’auditions. Elles ont notamment permis d'apprécier les avantages et les limites de différentes expériences de vote électronique réalisées en France depuis plus de deux ans.

Ces expériences sont d’importance variable : elles ont porté sur des scrutins politiques, professionnels voire des consultations locales. Dans le cas des scrutins politiques, elles ont été menées en parallèle au scrutin réel et sans préjudice des opérations traditionnelles de vote, seules reconnues légalement.

1.3.1. Les expériences de vote électronique pour des scrutins politiques

1.3.1.1. Les expériences menées à Vandoeuvre-lès-Nancy (Meurthe-et- Moselle)

- Le type de vote électronique utilisé : les deux expérimentations ont reposé sur le principe du kiosque à voter au sein du bureau de vote de l’électeur. En revanche, deux types de techniques ont été utilisés :

1. Vote en réseau au sein du bureau de vote (ce vote a eu lieu à l’occasion de l’élection présidentielle (21 avril et 5 mai 2002).

2. Vote par carte à puce comportant les empreintes digitales des électeurs (élections législatives de juin 2002).

Il convient de rappeler que la ville de Vandoeuvre-lès-Nancy avait, dans un premier temps, souhaité expérimenter un vote à distance sans déplacement de l'électeur (vote par internet). La CNIL[11] a émis un avis défavorable pour quatre raisons principales:

- L’envoi du code d’accès et du mot de passe par simple courrier à un domicile où peuvent résider plusieurs électeurs ne garantit pas qu’un électeur ne puise voter plusieurs fois en utilisant le code d’accès et le mot de passe des autres personnes du foyer ;

- La possibilité de voter depuis le domicile est susceptible de porter atteinte au secret et à la sincérité du vote en ne lui conférant pas le caractère personnel qu’il doit revêtir et en ne garantissant pas que le vote était dégagé de toute influence ou pression.

- Les serveurs d'exploitation des informations personnelles (liste électorale, liste d'émargement…) étaient situés à New York et échappaient ainsi à tout contrôle effectif des autorités nationales.

- Le dispositif technique ne permettait pas de garantir l’anonymat du vote d’un bout à l’autre de l’opération.

La ville de Vandoeuvre-lès-Nancy a donc mis en place des expérimentations de vote électronique avec déplacement de l’électeur (kiosque à voter).

- Les gains et avantages constatés avec la mise en place du vote électronique.

· La participation a été assez importante et ce, pour les deux techniques de vote utilisées[12].

· Suite à l’expérimentation menée lors du scrutin présidentiel, une étude de satisfaction a été réalisée par la mairie auprès de 80% des électeurs ayant voté par voie électronique. Il en ressort principalement que 66% de cet échantillon est favorable au vote électronique mais aussi que 50% craignent que le système informatique puisse être piraté et que ce type de vote n’exclue certaines catégories de personnes.

· La ville de Vandoeuvre-lès-Nancy a, par la suite, utilisé l’internet pour proposer aux écoliers, collégiens et lycéens de la ville de participer en ligne (par le biais d’un vote) à une consultation pour le slogan de la campagne anti-tabac 2003. Dans ce cas, l’internet a permis l’émergence de nouvelles formes d’expression publique et de consultation des habitants.

- Les limites et les enseignements de l’expérimentation.

· En ce qui concerne le vote par carte à puce : difficultés liées à l’identification au moyen de l’empreinte digitale (difficultés dans le positionnement convenable de l’index, éventuelles coupures ou blessures ne permettant une reconnaissance absolue…) et trop longue durée nécessaire pour l’établissement de la carte (empreintes digitales etc.) alors que l’intérêt d’un vote électronique repose essentiellement sur la rapidité du procédé.

· En ce qui concerne le vote en réseau : crainte que le système informatique puisse être piraté et que ce type de vote n’exclue certaines catégories de personnes (cf. l’étude de satisfaction susmentionnée).

1.3.1.2. L’expérience menée à Voisins-le-Bretonneux (Yvelines)

- Le type de vote électronique utilisé : vote sur un kiosque à voter au sein du bureau de vote de l’électeur au moyen de l’internet à l’occasion des élections municipales et cantonales de mars 2001

- Les gains et avantages constatés avec la mise en place du vote électronique.

La participation a été importante[13] et le vote n’a entraîné aucune rupture d’égalité dans l’accès à l’outil internet, au contraire : toutes les tranches d’âge ont voté de façon à peu près uniforme.

- Les limites et les enseignements de l’expérimentation.

· Les opérations de vote se sont déroulées avec trop de lenteur et ont été rapidement saturées (trop peu de postes étaient disponibles et un problème de partage de bande passante sur le réseau cablé de la mairie a été noté).

1.3.1.3. L’expérience de vote électronique suite à la loi autorisant le vote par correspondance électronique des Français établis à l’étranger pour les élections au Conseil Supérieur des Français de l’Etranger (CSFE)

- Le type de vote électronique utilisé : vote à distance sans déplacement de l'électeur rendu possible par une loi visant à autoriser le vote par correspondance électronique des Français établis hors de France pour les élections au CSFE[14] (28 mars 2003). Le scrutin s’est déroulé du 19 au 31 mai 2003.

Il convient de noter que le vote pour le CSFE est la seule élection au suffrage universel où la loi autorise le vote par correspondance.

Le vote électronique a été expérimenté aux Etats-Unis car :

Le réseau internet y est très développé,
Les Français qui y résident ont une forte culture internet,
Le taux de participation y est particulièrement bas et en baisse régulière.

- Les gains et avantages constatés avec la mise en place du vote électronique.

Même si la participation électorale s’est accrue de 2,5 points par rapport à 1997, ce résultat est considéré comme un succès relatif en termes de participation[15]. Le taux étant également expliqué par un afflux massif d’inscriptions nouvelles dans les consulats, postérieurement aux événements de septembre 2001, la liste électorale passant en quelques mois de 50 000 à 61 000 personnes. A noter cependant, à titre de comparaison, qu’au Canada, pays où l’on vote traditionnellement plus et où des élections « papiers » des représentants au CSFE ont également été menées au même moment dans des circonscriptions voisines, le taux de participation a diminué (il est passé de 21,1% en 1997 à 14,7% en 2002).

Les personnels des bureaux de vote ont pu gérer l’ouverture des urnes électroniques et décrypter les votes, sans formation particulière.

- Les limites du vote électronique.

Le rôle que doit jouer le prestataire dans la conservation des données du vote a été soulevé. En effet, le contenu des bases de données du vote, qui doit être conservé le temps des recours, était archivé chez un prestataire privé alors que, pour les scrutins traditionnels, la conservation de ces documents se fait auprès du service administratif compétent.

1.3.1.4. Quelques expériences de vote électronique à l’étranger

Le Brésil, la Belgique ou encore le Royaume-Uni ont mis en place diverses modalités de vote électronique pour les élections à caractère politique.

Pour l’instant, il n’est pas possible, à la lumière des expériences de vote électronique, d’affirmer que le vote électronique accroît la participation ou, à l’inverse, qu’il n’a aucun effet sur la participation.

Le Brésil est un pays très avancé dans l'implantation du vote électronique. Aux élections qui se sont tenues en octobre 2000, 109 millions d'électeurs ont voté en utilisant ce système. La mise en place du vote électronique a eu pour objectif d'éliminer la fraude électorale, de réduire les délais de dépouillement et de simplifier l'exercice du vote pour les analphabètes (près de 20% de la population).Le système utilisé est celui de l'urne électronique à clavier numérique.

Le cas du Brésil a montré que l’introduction de machines à voter a diminué très fortement le nombre de votes invalides, plus qu’il n’a eu d’effet sur la participation. Ceci semble dû au fait que les machines ont rendu plus intelligibles les multiples votes que chaque électeur doit émettre lors des élections (comme aux Etats-Unis, les électeurs brésiliens votent le même jour pour différents scrutins : locaux, états fédérés, niveau fédéral) et signalent aux électeurs les erreurs logiques qu’ils peuvent commettre.

La Belgique est un pays pionnier en Europe dans l'application des systèmes de vote électronique. Des expérimentations de vote électronique ont été menées dès 1985. Le vote électronique en Belgique est réglementé par la loi du 11 avril 1994, modifié par une loi du 12 août 2000. Le coût relativement élevé de ce dispositif a empêché la généralisation du système à la totalité du territoire belge (50% des circonscriptions sont concernées, soit près de quatre millions d’électeurs).

La méthode adoptée est celle du vote sur une machine à voter. L’électeur s’identifie par le biais d’une carte magnétique sur laquelle les données sont enregistrées à l'aide d'un écran sur lequel s'affichent les options qui peuvent être sélectionnées par un crayon optique. Aux dernières élections municipales, le système a été utilisé par 44% des électeurs concernés. En dépit du dépôt d’une proposition de loi[16], en avril 2000, visant à autoriser le vote par internet, cette modalité de vote ne semble toujours pas à l’ordre du jour. En effet, la Commission de l’Intérieur du Sénat a adopté, en mai 2001, une recommandation concluant au gel du développement du vote électronique.

De fait, seul le Royaume-Uni offre un véritable terrain d’étude du vote électronique à distance. En effet, depuis 2002, et pour une durée de trois ans, des expérimentations à grande échelle de vote électronique sont mises en place.

Toutes les modalités de vote électronique sont expérimentées. Cela comprend des kiosques à voter dans le bureau de vote de l'électeur mais aussi situés en dehors des bureaux de vote (comme par exemple dans des centres commerciaux ou des gares), ou encore du vote à distance (soit par SMS, soit par internet depuis des ordinateurs individuels, soit par télévision interactive)[17].

Même si les résultats des élections pilotes de 2003 ont été techniquement satisfaisants , il est difficile de tirer des enseignements clairs et directs sur la relation entre vote électronique et participation électorale.

On a bien observé dans certaines villes une légère augmentation de la participation, mais il est difficile d’attribuer celle-ci au seul vote é