Forum des droits sur l’internet

Internet est actuellement au centre des préoccupations des administrations, des collectivités locales ou des organismes qui leur sont rattachés. Support privilégié de la diffusion de l’information et du renseignement à destination des citoyens, l’internet devient aussi un outil permettant de réduire les coûts de dissémination des données publiques.

Devant ce développement important et la place qu’occupe de plus en plus l’administration dans le secteur de la diffusion des données publiques et de l’accès à l’information, le secteur privé a émis certaines craintes d’une atteinte au développement pluraliste d’une industrie de la société de l’information.

Dans ce contexte, et à la suite de nombreux rapports administratifs sur ces questions, le Forum des droits sur l’internet a souhaité créer, au mois de juillet 2002, un groupe de travail sur la diffusion des données publiques, dans le cadre d’un univers numérique.

Cette problématique est d’autant plus intéressante qu’elle se situe au carrefour des intérêts des organismes publics, des entreprises et des citoyens qui sont les trois parties prenantes avec lesquelles le Forum des droits sur l'internet travaille quotidiennement. En cela, la diffusion des données publiques constitue un exemple de sujet de corégulation.

Réunissant des représentants des secteurs marchands et non-marchands de l’internet, de l’administration et des personnalités qualifiées, le groupe de travail a tenu 14 réunions et a procédé à 20 auditions. Une présentation des membres du groupe de travail et la liste des personnes auditionnées et des experts consultés sont disponibles en annexe.

Objectifs

Ce rapport, fruit d’une concertation approfondie entre acteurs publics et privés, a pour objectif de fixer les contours de la politique de diffusion des données publiques. Il cherche à définir les conditions de développement d’une industrie de l’information avec l’ensemble des acteurs, publics et privés ainsi que l’articulation à mettre en œuvre entre ceux-ci. Il souhaite trouver un équilibre entre, d’une part, la nécessité d’informer les citoyens et, d’autre part, la volonté d’encourager le développement des produits du secteur privé réalisés à partir des données publiques.

Ces recommandations s’adressent essentiellement aux pouvoirs publics et déterminent les principes et les modalités pratiques de la mise à disposition des données publiques aux citoyens et entreprises. Les conclusions de ces travaux enrichiront également les réflexions que mèneront les autorités françaises lors de la transposition de la proposition de directive concernant la réutilisation et l’exploitation commerciale des documents du secteur public en cours d’examen par le Parlement européen.

Plan du rapport

L’élaboration de principes applicables à la diffusion des données publiques passe tout d’abord par une synthèse des politiques applicables aux Etats-Unis, au Royaume-Uni et dans le cadre communautaire avant d’analyser le cadre juridique français et européen permettant de déterminer les évolutions nécessaires recommandées par le Forum des droits sur l’internet.

PARTIE I :

ETAT DES LIEUX DE LA DIFFUSION DES DONNEES PUBLIQUES EN FRANCE ET A L’ETRANGER

I - ETAT DES LIEUX COMPARATIF DE LA DIFFUSION DES DONNEES PUBLIQUES

A - Le régime de la diffusion des données publiques aux Etats-Unis

La diffusion des données publiques américaines repose actuellement sur trois textes constituant les piliers fondateurs de leur politique libérale : le premier amendement à la Constitution américaine, le Freedom of Information Act de 1966 et le Copyright Act.

1 - Le Premier amendement à la Constitution

Ce texte interdit aux parlementaires américains de voter une disposition législative restreignant la liberté de parole ou de la presse. Même s’il ne vise pas directement la question de la diffusion des données publiques, ce texte constitue « un cadre général au débat sur le rôle du gouvernement en ce qui concerne la libre expression, l’information et la circulation des idées »[1]. Ce principe proscrit ainsi à l’administration d’adopter des règles qui pourraient empêcher les idées de se propager et notamment, lui interdit d’entraver l’accès aux données publiques. Afin d’encadrer cet accès, en 1966, un texte a été voté, le FOIA.

2 - Le Freedom of Information Act (FOIA)

Adopté en 1966, ce texte[2] constitue le fondement du droit d’accès des citoyens américains aux données détenues par les administrations fédérales. Hormis neuf catégories (secrets commerciaux, dossiers médicaux, documents préparatoires …), tous les documents produits par le Gouvernement fédéral sont accessibles par toute personne. Le texte impose le principe d’accessibilité des documents, les refus devant être motivés et pouvant faire l’objet d’un recours juridictionnel.

Néanmoins, ce texte n’impose pas une obligation de diffusion et la communication peut se faire au travers du paiement d’une redevance, déterminée en fonction des coûts de recherche et de reproduction.

Contrairement aux stipulations françaises[3], le texte n’interdit pas la réexploitation commerciale des données. Ainsi, ces dispositions empêchent la constitution de monopoles par les agences de l’Etat en les obligeant à communiquer des documents publics, au coût de leur divulgation et ceci sans aucune restriction sur la réutilisation opérée par l’opérateur privé.

3 - Le Copyright Act de 1976

Le paragraphe 105 de la loi sur le copyright[4] prévoit qu’aucune protection ne s’applique aux travaux réalisés par le Gouvernement des Etats-Unis. L’ensemble des données produites par les administrations centrales n’est pas soumis, sauf exceptions, à une quelconque protection au titre des droits d’auteurs. Ce texte prolonge ainsi l’effet du premier amendement qui empêche aux administrations centrales de restreindre la libre circulation des idées. Cette absence d’appropriation peut aussi permettre aux éditeurs de reproduire une donnée brute obtenue auprès d’une société concurrente.

L’absence de copyright n’a pas pour effet de poser le principe de la gratuité de mise à disposition des données, mais plutôt d’en encadrer le coût. Selon Robert M. Gellman, « des prix élevés ne peuvent être exigés que si l’information est protégée par des restrictions comme le copyright ». En l’absence de tout copyright, le prix de vente ne devrait donc intégrer que les coûts nécessaires, par exemple, à la duplication ou à la mise à disposition de ces données.

Néanmoins, certaines administrations ont limité l’effet de ce texte. Tout d’abord, la National Library of Medicine (NLM) a longtemps imposé le paiement d’une redevance pour consulter leur base de données. La NLM invoquait le risque pour les citoyens d’utiliser de manière dangereuse les données disponibles. Cette politique a été rapidement abandonnée. Pour autant, elle n’a pas empêché le secteur privé de développer ses propres offres et en particulier de commercialiser des outils de recherche plus élaborés créant ainsi un accès à forte valeur ajoutée aux données de la NLM.

Le second exemple est la Commission maritime fédérale sur les tarifs océaniques. Une loi de 1992 a, en effet, permis la perception de redevances pour l’utilisation de la base de données. Cette perception était fondée sur la nécessité de rééquilibrer les fonds de cette agence à la suite de la suppression d’une taxe payée par les propriétaires de bateaux de plaisance.

Le Copyright Act ne s’applique qu’aux seules données des administrations centrales. Ainsi, les données produites par les Etats fédérés ne bénéficient pas de cette absence de protection et certains Etats pratiquent des prix relativement élevés pour accéder à certaines informations (comme par exemple l’accès aux anciennes propositions de loi déposées dans l’Etat de Californie ou de New York qui ne sont accessibles que moyennant le paiement d’un prix).

La politique de diffusion par les Etats fédérés varie énormément, compte tenu des moyens humains, financiers et techniques mis à leur disposition. Certains offriront de nombreuses données aux citoyens ou aux acteurs économiques tandis que d’autres se limiteront à quelques données, notamment judiciaires. C’est cette disparité qui a incité les parlementaires américains à adopter le 15 novembre 2002 l’Electronic Government Act qui encourage les Etats fédérés à pratiquer une diffusion massive des décisions de justice[5].

4 - Une politique libérale privilégiant le secteur privé

De manière générale, les Etats fédérés tout comme l’Etat fédéral tendent à promouvoir la diffusion gratuite et relativement large des données produites, en offrant aux citoyens un accès libre. Cette diffusion est avant tout une mise en ligne de textes bruts, les commentaires et plus généralement, toute création de valeur ajoutée relevant du domaine des seuls éditeurs privés. Les seules initiatives de l’administration touchent à l’explicitation du droit au travers d’une brève explication à destination des citoyens.

Les données sont, en outre, difficilement accessibles sur les sites publics. En effet, il n’existe pas de « super-moteur de recherche » qui permettrait de réaliser une recherche globale sur l’ensemble des sites des administrations. Certaines données, comme par exemple les décisions de justice, sont réparties sur les divers serveurs des juridictions.

A l’inverse, certains éditeurs privés rassemblent sur un site unique l’ensemble des données existantes, quelques fois au travers d’une aspiration des contenus mis en ligne par l’administration ; ils y opèrent une indexation globale offrant un outil de recherche perfectionné. D’autres ne constituent que de simples moteurs d’indexation et deviennent des portails d’accès aux données mises en ligne par le secteur public.

Enfin, en matière d’identification des données existantes, le Gouvernement américain a créé le Government Information Locator Services[6] chargé d’identifier et de rendre public les ressources publiques disponibles. Ce service constitue ainsi, un point d’entrée vers l’ensemble des bases de données accessibles.

B - Le régime de la diffusion des données publiques au Royaume-Uni

La politique de diffusion des données publiques au Royaume-Uni connaît depuis près de six années de nombreux changements tendant à offrir aux citoyens et aux acteurs économiques un meilleur accès. Deux textes encadrent la politique de diffusion, menée, en partie, par un organisme unique : le Her Majesty’s Stationery Office.

1 - Le Copyright, Designs and Patents Act de 1988

Ce texte[7] pose, en son paragraphe 163, le principe du « Crown Copyright » selon lequel la Reine est le propriétaire premier de l’ensemble des réalisations des agents publics des administrations centrales et ceci, dès lors que l’œuvre a été conçue dans le cadre de leurs activités professionnelles.

Par exception, la Chambre des communes et la Chambre des Lords peuvent être titulaires, individuellement ou conjointement, du copyright frappant leurs données dès lors que celles-ci ont été produites sous leur contrôle ou direction. Cela vise, par exemple, les propositions de loi, les comptes-rendus ou les rapports officiels et non les lois adoptées.

Afin de faciliter l’attribution et la gestion de ce copyright, une instance a été créée en 1786 : le Her Majecty’s Stationery Office (HMSO). Cet organisme est chargé de toute la politique de diffusion des données publiques, et possède en cela certaines fonctions réglementaires et de gestion des litiges.

2 - Le Freedom of Information Act de 2000

Adopté le 30 novembre 2000[8], ce texte pose un droit d’accès général à toutes les données, sauf exceptions (sécurité, protection des données personnelles …), détenues par les autorités publiques. Ainsi, toute personne qui adresse une requête à une administration doit être informée, d’une part de la personne détentrice de l’information et d’autre part, de son caractère communicable. Une réponse doit enfin parvenir dans les 20 jours.

A la suite de ce texte, chaque organisme a été dans l’obligation de diffuser un document précisant les règles entourant la publication et la communication des informations qu’il détient et précisant notamment les types de documents produits, les modes de publication et le coût de communication.

3 - La réutilisation des données publiques par les citoyens et les acteurs économiques : la licence « click & use »

Se fondant sur l’existence de ces deux textes, le Gouvernement a mis en œuvre sa politique de diffusion des données publiques, sous la direction du HMSO. Par principe, la mise à disposition de l’ensemble des données publiques par les administrations centrales, gérées par le HMSO, doit s’opérer de manière gratuite.

Ce principe connaît une unique exception. Selon les conditions générales de réutilisation[9], le rediffuseur devra s’acquitter d’un prix lorsque la fourniture des données ou leur conversion dans un autre format génère une dépense précise. Le montant sera alors égal au coût de mise à disposition des données.

Cependant, de manière générale, les rediffuseurs ne paieront aucun prix car ils ont la possibilité de télécharger, individuellement ou massivement, les données présentes sur les sites des institutions à travers un système de licence « click & use ». Ils obtiennent donc instantanément un droit de rediffusion des données ainsi capturées.

Ce système repose sur un formulaire de saisie disponible sur le site du HMSO et demandant à l’éditeur, personne physique ou morale, de communiquer ses coordonnées, d’indiquer le type de données qu’il désire réutiliser et le cadre de cette réutilisation (personnelle, professionnelle, etc…). En réponse, le demandeur reçoit automatiquement un courrier électronique lui fournissant son numéro de licencié ainsi que la date de début de la licence, celle-ci étant valable pour 5 années. Le demandeur a également la possibilité de souscrire une licence en faisant parvenir un formulaire papier ; le HMSO s’engageant à communiquer les informations sous 48 heures.

Dans un souci de transparence, des statistiques régulières[10] sont publiées et les coordonnées de l’ensemble des licenciés sont disponibles sur le site, permettant ainsi au sein d’une même entreprise d’identifier un demandeur. Les coordonnées des particuliers ne sont publiées que si ces derniers demandent expressément une telle publication lors de l’enregistrement.

L’obtention de cette licence permet de diffuser la donnée obtenue sur tout support, et notamment sur un site internet ou intranet, de la traduire dans une autre langue voire en braille. Le licencié ne peut, en outre, reproduire que le contenu visé par la licence de réutilisation et doit identifier clairement l’existence d’un copyright sur ces données en estampillant les pages d’un avertissement : « Cette donnée protégée par le Copyright de la Couronne est reproduite avec l’autorisation du contrôleur de l’HMSO et de l’Imprimeur royal d’Ecosse ».

Néanmoins, ce système ne s’applique pas à toutes les données produites. Sont exclues les données non communicables en vertu des paragraphes 23 à 44 du Freedom of Information Act, les données nominatives, les produits à valeur ajoutée ou commerciaux réalisés par l’administration en partenariat avec des acteurs privés et, les films, images et logos. Par ailleurs, de nombreuses agences dotées de l’équivalent d’une régie de recettes (Trading Funds) gèrent directement leur politique de diffusion des données et ne recourent pas à la licence mise en œuvre par l’HMSO. Tel est le cas, notamment, de l’Ordnance Survey (l’équivalent de notre Institut géographique national), du Meteorological Office, du HM Land Registry (données cadastrales), Patents Office (l’équivalent de l’Institut national de la propriété industrielle) ou des Companies House (service gérant les registres du commerce et des sociétés)[11] qui représentent d’importants producteurs de données publiques.

Outre ses fonctions de coordination de la politique de diffusion des données publiques, le HMSO est doté d’un pouvoir de règlement des différends (un licencié pourra saisir le HMSO d’un litige l’opposant à une des administrations diffusant des données couvertes par le « Crown Copyright ») mais également d’édiction de règles. En particulier, le HMSO a établi, après une consultation publique, un cadre juridique entourant la diffusion des données publiques. Ce texte prévoit, en particulier, une obligation de respecter les règles imposées par le droit de la concurrence. Dans le cas où la diffusion des données ne relève pas du HMSO, les litiges continuent d’être portés devant les juridictions ordinaires.

Enfin, dans un souci de transparence, une politique d’identification des données publiques est menée. En effet, le Gouvernement a mis en œuvre l’Information Assets Register (IAR). Cet organisme est chargé d’identifier l’ensemble des ressources publiques détenues par les services ministériels, les agences et autres organismes publics. Cette base intègre à la fois la liste des bases de données, les sources numériques ou sur supports papier. Les objectifs sont multiples : aider la politique gouvernementale de diffusion massive des données publiques, permettre une meilleure identification du détenteur d’une donnée et finalement faciliter et encourager la réutilisation des données publiques.

C - Le régime de la diffusion des données des instances communautaires

La politique définie par les instances européennes en matière de diffusion des données communautaires trouve son fondement au sein de l’article 1er, deuxième alinéa du Traité sur l’Union européenne[12]. Cet article prévoit que les décisions doivent être « prises dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture et le plus près possible des citoyens ». Une déclaration a été publiée le 29 juillet 1992[13] précisant que « la transparence du processus décisionnel renforce le caractère démocratique des institutions, ainsi que la confiance du public envers l’administration ». Cette déclaration demandait la préparation de mesures visant à accroître l’accès du public à l’information dont disposent les institutions. Deux importants détenteurs d’informations au sein des institutions sont visés : l’Office des publications officielles des Communautés européennes (données essentiellement juridiques) et EuroStat (données statistiques).

En application, le Parlement européen et le Conseil ont adopté le 30 mai 2001[14] un règlement relatif à l’accès du public aux documents produits par les institutions communautaires. Ce texte, rappelant que « la transparence contribue à renforcer les principes de la démocratie et le respect des droits fondamentaux », estime d’une part qu’un accès très large aux documents doit être autorisé et d’autre part, qu’un accès direct doit être aménagé. Ainsi, le règlement pose le principe d’un droit à l’accès aux documents communautaire dès lors que cette démarche ne porte pas atteinte, notamment, à la protection d’un intérêt public (sécurité, défense, relations internationales, politique financière) ou à la vie privée et à l’intégrité d’un individu.

Cet accès peut se dérouler, soit au travers d’une demande formelle adressée par voie postale, soit par la voie électronique. Le texte encourage également la mise à disposition directe du public sous un format électronique des documents accessibles et particulièrement les documents législatifs. Afin d’assurer une transparence, l’article 11 du règlement prévoit la création de « registres » sous forme électronique référençant l’ensemble des documents accessibles. Le registre intègre un numéro de référence, le thème abordé, une brève description, le contenu du document et la date de réception ou d’élaboration.

En application de ce texte, le Bureau du Parlement européen a adopté des nouvelles règles[15] applicables en matière d’accès aux documents produits par cette instance. Le texte impose que « tous les documents établis ou reçus par le Parlement européen dans le cadre de la procédure législative doivent être accessibles aux citoyens sous forme électronique » sous réserve de leur accessibilité. Le coût d’accessibilité des documents est gratuit en cas d’accès direct sous forme électronique et correspondra au coût de reproduction en cas de demande sous format papier.

Par ailleurs, l’Office des publications officielles des Communautés européennes a ouvert le 28 juin 2001 le portail EUR-Lex, guichet unique du droit de l’Union européenne. Le site permet d’accéder au Journal officiel des Communautés européennes, aux traités, à la législation en préparation, la législation récente, à la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes et du Tribunal de première instance des Communautés européennes, aux questions parlementaires et aux documents d’intérêt publics. A partir du 1er janvier 2002, EUR-Lex se développe de manière substantielle permettant aux citoyens et aux professionnels d’accéder à tous les documents publiés au Journal officiel quelle que soit leur date d’adoption ou de publication.

Parallèlement à ce site gratuit, l’Office des publications officielles des Communautés européennes (OPOCE) développe un second service payant à forte valeur ajoutée : CELEX. Ce site comprend un vaste choix d’options de recherche qui n’existent pas dans le portail EUR-Lex, permettant notamment de combiner plusieurs critères.

Il intègre une analyse juridique et documentaire des textes communautaires indiquant, par exemple, les références des mesures nationales d’exécution ou de transposition des textes européens, la jurisprudence nationale voire des références doctrinales relatives aux arrêts de la Cour de justice des Communautés européennes. Le site est également doté d’un éventail de guides détaillés, de manuels et de services d’aide en ligne et d’une assistance technique dispensant des conseils personnalisés aux utilisateurs.

Les rediffuseurs doivent conclure une licence, dont le tarif est équivalent aux coûts techniques de mise à disposition. Certaines obligations sont alors mises à leur charge :

- ils doivent informer l’OPOCE des sites et médias de diffusion retenus ;

- l’OPOCE peut contrôler les prestations du licencié et notamment la qualité et l’actualité des données. Pour cela, l’OPOCE se réserve le droit d’avoir un accès aux services proposés par le licencié ;

- ils doivent citer l’origine des données sur tout document ou communication nécessaire à la promotion du produit qui les utilise.

La législation et la jurisprudence de l’Union européenne étant réputées appartenir au domaine public, la reproduction et la traduction peuvent s’opérer sans aucune autorisation préalable. Les autorités imposent uniquement, en matière de reproduction, une obligation de faire mention de la source. En outre, dès lors que le document est reproduit à partir d’une source autre que l’édition imprimée du JOCE, le document final devra être accompagné d’une clause de non-responsabilité prévoyant explicitement que « Seule la législation de la Communauté européenne publiée dans la version imprimée du Journal officiel des Communautés européennes fait foi ».

A noter que le Parlement européen a souhaité mettre fin à la disparité existant entre EUR-Lex et CELEX, à savoir le caractère gratuit ou payant de l’accès. Dans le cadre du budget 2003 dédié aux services de la Commission, une augmentation des dépenses d’un million d’euros avait été adoptée, en première lecture, afin de « couvrir les frais découlant de la réorganisation de CELEX en vue de sa gratuité générale afin que tout citoyen européen puisse avoir un accès simple, précis et complet à l’ensemble des textes adoptés depuis la fondation de la Communauté européenne ainsi qu’aux dispositions législatives nationales adoptées pour la transposition de ces textes »[16].

Lors de la lecture définitive, les crédits initialement prévus n’ont pas été adoptés. Néanmoins, le texte impose à l’OPOCE de présenter d’ici le mois de juin 2003 deux rapports aux autorités budgétaires. Le premier concerne la diffusion des actes législatifs préparatoires et le second les conditions et les conséquences de la gratuité de la base CELEX.

Par ailleurs, un autre organisme communautaire est, quant à lui, chargé de produire et fournir des données statistiques : EuroStat. Créé en 1953 pour répondre aux besoins de la Communauté du charbon et de l’acier, Eurostat est devenu à compter de 1958 une direction générale de la Commission européenne. Sa mission principale est de fournir des statistiques à l’ensemble des institutions communautaires en exploitant et publiant des informations comparables au niveau européen. Cette mission repose depuis 1997 sur le Traité d’Amsterdam qui prévoit à son article 285 que « Le Conseil (…) arrête des mesures en vue de l’établissement de statistiques, lorsque cela est nécessaire à l’accomplissement des activités de la communauté. L’établissement des statistiques se fait dans le respect de l’impartialité, de la fiabilité, de l’objectivité, de l’indépendance scientifique, de l’efficacité au regard du coût et de la confidentialité des informations statistiques ; il ne doit pas entraîner de charges excessives pour les opérateurs économiques ». Ces principes ont été complétés par un règlement du 17 février 1997[17] et une décision du 21 avril 1997[18].

Eurostat ne collecte pas directement les données, mais les reçoit des instituts de statistiques des Etats membres, constituant, ainsi, le seul fournisseur de statistiques au niveau européen sous une forme harmonisée. Il réalise des analyses et des produits éditoriaux à partir de ces données.

Le prix de vente de ces données varient selon le public visé : gratuité pour les institutions communautaires et statistiques, pour la presse et les médias et, sous une version simplifiée et didactique, pour les particuliers. Les entreprises, quant à elles, doivent s’acquitter d’un prix. En particulier, Eurostat applique la gratuité à la diffusion des informations statistiques générales (communiqué de presse, statistiques en bref, méthodes et nomenclature et certains documents de travail). En cas de vente des données, les tarifs appliqués sont destinés à couvrir les coûts d’impression et de distribution des versions papier, les coûts des services personnalisés et les frais de fonctionnement des services sur le Web. Par principe, Eurostat ne répercute pas sur le prix de vente des données, les coûts afférents à leur collecte.

Dans le domaine de la rediffusion, EuroStat impose aux sociétés le respect de certaines obligations contenues dans une licence de rediffusion (information des canaux de rediffusion mis en place par le licencié, possibilité de contrôle des produits réalisés par le licencié, obligation de mentionner la source des données), équivalentes à celles prévues par l’OPOCE.

II - LE CADRE FRANÇAIS APPLICABLE À LA DIFFUSION DES DONNEES PUBLIQUES

Contrairement à d’autres Etats, notamment de l’Union européenne, la France ne possède pas de véritable cadre juridique de diffusion des données publiques. Inspirés de travaux communautaires, quelques textes ont néanmoins précisé les pratiques des producteurs publics.

A - Les principaux producteurs et détenteurs des données publiques

Les principaux producteurs et détenteurs des données publiques sont, aujourd’hui, des organismes publics. De par la définition même de la donnée publique, celle produite dans le cadre d’une mission de service public, l’Etat est à la source de sa production et de sa diffusion. Outre les collectivités territoriales[19] et les établissements culturels, plusieurs grands services peuvent être identifiés comme à l’origine de l’Etat « opulent »[20].

1 – La Documentation française

La Documentation française est une direction centrale des services du Premier ministre, placée sous l’autorité du Secrétariat général du gouvernement. Le décret du 6 février 1976[21] fixe ses attributions.

Elle a notamment pour mission de rassembler, en vue de la mettre à la disposition des administrations et du public, une documentation générale sur les principaux problèmes d’actualité intéressant la France et l’étranger. Elle élabore, édite et diffuse des études et des documents d’information générale et de vulgarisation.

Tel est par exemple le cas du site service-public.fr réalisé par la Direction de La Documentation française avec le concours des services du Premier ministre et de ceux du ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat. Les rubriques de ce site sont ainsi produites par les Centres interministériels de renseignements administratifs (CIRA), la Commission pour les simplifications administratives (COSA), la Documentation française et le réseau interministériel des administrations contributrices.

La Documentation française est également éditeur pour le compte d’administrations et d’organismes publics.

2 - La Direction des journaux officiels (DJO)

Service du Premier ministre, la DJO a été chargée à compter de 1993 de la collecte et de la réalisation des bases de données juridiques. La diffusion par voie télématique et la distribution commerciale de ces bases était, quant à elle, assurée par la voie d’une concession de service public. A partir du décret du 31 mai 1996, relatif aux bases de données juridiques, la DJO obtient deux missions supplémentaires : celle d’assurer une cohérence entre l’ensemble des bases produites afin d’optimiser la rediffusion et d’assurer la production des bases dès lors que les administrations d’où émanent les données numérisées n’opèrent pas cette fonction. Jusqu’en 2002, la diffusion et la commercialisation font l’objet d’une concession de service public, attribuée à la société ORT.

A compter du 7 août 2002, la DJO est chargée directement de l’exploitation du site Legifrance qui met en ligne gratuitement l’ensemble des données juridiques entrant dans le champ du service public de la diffusion du droit par l’internet. La DJO est le producteur des bases de données correspondant aux actes dont elle assure la publication (lois, décrets, etc.…) et parallèlement, doit assurer la création d’une base de textes consolidés intégrant les modifications apportées aux textes législatifs et réglementaires. A côté de la DJO, d’autres producteurs coexistent en matière de données juridiques. Il s’agit en particulier de la Cour de cassation, du Conseil d’Etat, de la Cour des comptes ou du Conseil constitutionnel.

3 - L’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE)

Direction du ministère de l’économie et des finances, et de l’industrie créée en 1946, l’INSEE a en charge la gestion de plusieurs bases de données : le répertoire national d’identification des personnes physiques (RNIPP), le répertoire des entreprises (SIRENE[22]), les données de recensement. L’INSEE exploite également de manière statistique toutes sortes de données émanant d’autres administrations (notamment les données communiquées dans le cadre des déclarations fiscales).

L’INSEE a une politique de transparence au travers de la conception d’un catalogue répertoriant les données disponibles, les conditions d’accès, les conditions générales des licences ou la liste des licenciés. Elle refuse de passer des accords d’exclusivité avec certains rediffuseurs. Enfin, l’INSEE estime que toute information peut et doit être mise à la disposition de toute personne qui le demande pour opérer une rediffusion, sous réserve de la protection des données personnelles détenues et de certains secrets.

4 - L’Institut national de la propriété industrielle (INPI)

L’INPI est un établissement public non qualifié[23] doté de la personnalité civile et de l’autonomie financière, placé auprès du ministre de l’Industrie. L’INPI est chargé par l’article L. 411-1 du Code de la propriété intellectuelle de la centralisation du « registre du commerce et des sociétés, du répertoire des métiers et du Bulletin officiels d’annonces civiles et commerciales ». En outre, il assure « la diffusion des informations techniques, commerciales et financières contenues dans les titres de propriété industrielle et instruments centralisés de publicité légale ».

4.1 - La diffusion d’informations financières

Aux termes de l’article 5 du décret n° 84-406 du 30 mai 1984 relatif au registre du commerce et des sociétés, l’INPI tient un registre national qui est un second original des registres tenus dans chaque greffe des tribunaux de commerce. Les données lui sont transmises dans un délai de quinze jours[24].

Pour gérer ce registre national et assurer sa diffusion, l’INPI a conclu en 1993, de gré à gré, une concession de service public avec la société ORT. Ce contrat arrive à son terme à la fin de l’année 2003. Le contrat impose au concessionnaire de saisir, contrôler, numériser les données, de créer les bases de données, de les mettre en réseau puis de les commercialiser. Un système de licence est également prévu permettant aux autres acteurs économiques d’obtenir auprès du concessionnaire les données à des fins de réexploitation commerciale. La licence de rediffusion impose au licencié d’indiquer la source et l’origine des données, et de diffuser ces données avec un ajout de valeur ajoutée. Toutes les dépenses sont prises en charge par le concessionnaire. Il perçoit également les recettes et en reverse un pourcentage à l’INPI, proportionnel au chiffre d’affaire. Aux termes de la concession, ce pourcentage peut varier. Dans les faits, l’INPI n’a modifié qu’une seule fois ce pourcentage par avenant à la concession.

L’attribution de la concession à ORT a fait l’objet de nombreuses critiques. En effet, cette société est également un acteur économique du marché de la diffusion de l’information financière. En conséquence, l’INPI a imposé au concessionnaire de ne pas abuser de sa situation privilégiée et notamment l’a obligé à ne pas diffuser, avant de les mettre à disposition des autres rediffuseurs, les informations reçues des greffes.

Enfin, une pratique s’est instaurée de la part de l’INPI. Pour demeurer concurrentiel sur un marché relativement ouvert[25], l’établissement public est dans l’obligation d’acquérir auprès des greffes[26] certaines données par l’intermédiaire du concessionnaire. Il peut ainsi les diffuser plus rapidement.

4.2 - La diffusion de données en matière de propriété industrielle

L’INPI est en charge de la collecte de l’ensemble des dépôts de marques, brevets, dessins et modèles. Après appel à propositions, une délégation de service public a été signée en 1996 pour 5 ans avec Questel. En 2002, après prolongation de 6 mois et un appel à propositions, une nouvelle délégation a été signée avec Jouve pour une durée de 7 ans.

Les informations sont directement saisies par l’INPI et sont transmises chez le concessionnaire qui structure et commercialise les données. Il reverse, ensuite, un pourcentage du chiffre d’affaire généré.

5 - L’Institut géographique national (IGN)

Aux termes de l’article 2 du décret n° 81-505 du 12 mai 1981 relatif à l’Institut géographique national[27], l’IGN est chargé d'établir, de publier ou de diffuser, sous forme graphique, photographique ou numérique, les documents correspondants aux travaux nécessaires à l'implantation et à l'entretien d'un réseau géodésique, de nivellement et à l'élaboration des cartes thématiques. Le décret du 6 février 1986 relatif à la photothèque nationale donne, en outre, compétence à l’IGN pour être le dépositaire des clichés aériens couvrant le territoire national dès lors qu’ils sont réalisés par des organismes publics.

L'IGN diffuse, dans le cadre de ses missions :

- des cartes géographiques, protégées par le droit de propriété intellectuelle. L’IGN admet une réutilisation grâce à la cession d'un droit de reproduction pour une utilisation à des fins privées ou commerciales. Le prix est fonction du chiffre d’affaires généré par l'éditeur ;

- des photographies aériennes, non couvertes pas le droit d’auteur en l’absence d’originalité dont le prix de vente correspond au coût de duplication ;

- une base de géodésie et de nivellement, diffusée gratuitement sur l’internet ;

- des bases de données protégées par le droit d’auteur (si l’œuvre est originale) ou par le droit sui generis (en cas d’investissement substantiel).

6 - Météo France

Météo France est un établissement public à caractère administratif créé par le décret n° 93-861 du 18 juin 1993 placé sous la tutelle du ministre chargé des transports. Il a pour mission de surveiller l'atmosphère, l'océan superficiel et le manteau neigeux, d'en prévoir les évolutions et de diffuser les informations correspondantes. Il exerce les attributions de l'Etat en matière de sécurité météorologique des personnes et des biens. A ce titre, il assure « la satisfaction des besoins exprimés, notamment par les services chargés en métropole et outre-mer de la sécurité civile, de la prévention des risques majeurs et de la sûreté nucléaire ». Il réalise auprès de ces services un rôle d'expertise dans les domaines de sa compétence. A ce titre, le décret prévoit que Météo France « met en oeuvre un système d'observation, de traitement des données, de prévision, d'archivage et de diffusion lui permettant d'accomplir ses missions ».

Cet établissement public est à la source d’un litige important opposant à l’époque la Direction de la météorologie nationale (DMN)[28] à la société SJT. Souhaitant élargir ses activités, cette société a demandé en 1989 à la DMN l’autorisation de lui fournir les informations météorologiques aéronautique (TAF et METAR) afin, qu’elle puisse exploiter un service de diffusion vocale à destination du grand public. A la suite du refus de la DMN, la société décida de saisir le Conseil de la concurrence qui rejeta[29] le recours au motif que la DMN n’abuse pas de sa position dominante en refusant de vendre ces données pour un usage commercial dès lors que la DMN « n’utilise pas les messages TAF et METAR pour la confection de ses propres prévisions météorologiques commercialisées auprès du grand public et entend, notamment pour des raisons de sécurité liées aux obligations internationales de l’Etat dans le domaine aéronautique, réserver ces messages aux seuls exploitants d’aéronefs ». S’étant pourvu en appel, la société SJT obtint gain de cause[30], la DMN étant dans l’obligation de délivrer les informations dans un délai de 3 mois. En cassation, le juge judiciaire suprême annule[31] l’arrêt d’appel au motif que s’agissant d’un acte d’organisation du service public de la météorologie, l’appréciation de la conformité de la décision au droit de la concurrence ne peut être de la compétence du juge judiciaire.

7 - Le Service hydrographique et océanographique de la marine (SHOM)

Le Service hydrographique et océanographique de la marine est un service du ministère de la Défense. Il est responsable au plan national de la collecte, validation, diffusion de l'information utiles aux navigateurs, civils ou militaires, professionnels ou plaisanciers. En outre, en sa qualité de service du ministère de la Défense, il recueille et diffuse au commandement et aux forces navales les informations plus spécifiques concernant le milieu marin dont ils ont besoin. Il élabore également des documents à caractère opérationnel.

A ce titre, le SHOM réalise les cartes maritimes (classique, « S » destinée aux plaisanciers, « L » pour les bâteaux de petite taille et les navigateurs, « G » intégrant les fonds marins), la carte électronique (dans le cadre du projet Electronic Chart Display and Information System de l’Organisation hydrographique internationale), des ouvrages nautiques, des annuaires des marées ou des atlas sur les courants des marées. L’établissement principal du SHOM (EPSHOM) a mis en place un réseau de plus de 700 points de vente, pour la plupart sur le littoral français. Le site internet donne également accès à des informations techniques, au catalogue des cartes ou des produits électroniques et au groupe d’avis aux navigateurs.

8 - Les autres services et établissements publics de l’Etat et leurs sites internet

Avec le développement des sites internet, les modalités de diffusion des données produites par l’Etat et ses services ou établissement changent. En effet, ces services et établissements publics de l’Etat deviennent, eux-mêmes, diffuseurs des données qu’ils produisent.

La circulaire du 7 octobre 1999[32] relative aux sites internet des services et des établissements publics de l’Etat prévoit que chaque ministère « organise la numérisation et la diffusion des données de son secteur, en veillant à la coordination entre les services centraux, les services déconcentrés et les établissements publics placés sous sa tutelle pour éviter les doublons et favoriser les réseaux d’information ». Les services déconcentrés et les établissements publics sont, quant à eux, chargé de diffuser « les données publiques locales de sa compétence (et renvoyer) vers le site ministériel, les sites Admifrance et Legifrance, le site du PAGSI, ainsi que vers les sites des autres services déconcentrés et organismes publics locaux ».

En pratique, les sites ministériels diffusent ainsi le texte intégral de leurs bulletins officiels[33]. Le site de la Direction générale des impôts[34] du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie diffuse gratuitement, outre le bulletin officiel des impôts, le texte intégral des conventions fiscales internationales ainsi qu’une base documentaire (précis de fiscalité) et des guides pratiques (guide des droits et démarches).

Le ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité diffuse sur son site[35] plusieurs fiches et dossiers pratiques relatifs au droit du travail et à la formation professionnelle. En outre, plusieurs sites thématiques ont été ouvert diffusant informations pratiques et textes législatifs ou réglementaires touchant par exemple à l’aménagement du temps de travail[36] ou à la sécurité au travail[37].

Le ministère des affaires étrangères[38] a, quant à lui, mis en ligne de nombreux conseils destinés aux voyageurs ou aux français de l’étranger. Une base documentaire gratuite[39] référençant l’ensemble des traités ou accords internationaux auxquels la France est partie ou dépositaire, est également disponible. Pour les principaux traités, cette base est complétée par une version téléchargeable du texte de l’accord.

En outre, les services déconcentrés de l’Etat comme les préfectures ou les Directions régionales de l’industrie, de la recherche et de l’environnement[40] mettent en ligne de nombreux documents, notamment réglementaires, touchant aux législations applicables au niveau local.

En pratique, le site service-public.fr[41] référencie avec précision les sites internet publics qu’ils correspondent à des organismes nationaux, locaux, européens voire internationaux.

B - Le cadre juridique de la diffusion des données publiques

La question de la diffusion des données publiques, bien qu’ayant fait l’objet de nombreux rapports, n’a pas eu de réelle consécration législative. Seul le projet de loi sur la société de l’information, aujourd’hui caduc, a tenté d’élaborer les principes devant entourer une telle diffusion. C’est surtout la notion d’accès aux documents administratifs qui a retenu l’attention du législateur.

1 - La loi n°78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal (loi CADA)

La loi CADA[42] pose dans son article 1^er, le droit de toute personne à l’information et la liberté d’accès aux documents administratifs. Cette notion recouvre l’ensemble des dossiers, rapports, études, comptes rendus, directives, instructions, circulaires qui émanent de l’Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics ou des organismes de droit public ou privé chargés de la gestion d’un service public. Visant à l’origine les documents sous forme écrite, la Commission d’accès aux documents administratifs a rapidement admis l’accès à des documents sous format électronique[43]. Cette possibilité a été confirmée par la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration qui intègre au sein de l’article 1^er le cas des documents disponibles sous une forme informatique ou de base de données.

Le droit d’accès est offert à toute personne qui en fait la demande à la condition qu’il ne s’agisse pas de documents préparatoires ou non finaux et que leur communication ne porte pas atteinte à certaines protections (secret des délibérations, secret de défense nationale, sûreté de l’Etat, documents portant atteinte à la vie privée ou au secret médical, etc…). Dans les autres cas, l’accès à ces documents est toujours possible dès lors qu’ils ne font pas l’objet d’une diffusion publique. Pour l’heure, la Commission d’accès aux documents administratifs refuse de reconnaître la publication sur l’internet comme un mode de diffusion publique étant donné le nombre limité de foyers connectés à internet. La délivrance d’un document administratif se fait, soit gratuitement par consultation sur place, soit par la fourniture d’une copie facturée au coût de reproduction.

Dans le cadre de la réexploitation, notamment commerciale, des documents communiqués sur le fondement de la loi CADA, deux principes existent. Tout d’abord, la CADA s’interdit de s’interroger sur les réelles motivations qui guident la demande d’accès à un document administratif. D’autre part, même si la loi interdit en son article 10 toute réexploitation commerciale, aucune sanction n’est prévue et aucune mesure de contrôle n’est mise en place. La combinaison de ces deux principes fait que l’administration ne peut refuser la communication de données destinées à un usage commercial comme l’a précisé le Tribunal administratif de Lyon[44] :

« L'article 10 de cette loi, qui prohibe l'usage commercial des documents communiqués, ne permet pas de restreindre l'exercice même du droit à la communication. Il appartient à l'autorité administrative d'avertir le destinataire des documents qu'elle communique, des limitations légales à l'usage susceptible d'en être fait »

Cette situation montre qu’il est nécessaire de prendre en compte la chaîne des données publiques dans son ensemble, de la diffusion à la demande d’accès en intégrant une éventuelle réexploitation. En effet, un opérateur économique qui ne désire pas passer par un système de licence de rediffusion (prévu notamment dans le domaine des données juridiques) pourrait néanmoins obtenir la communication d’une donnée sur le fondement de la loi CADA, et contourner ainsi les obligations qui pourraient être mises à sa charge dans le cadre d’un contrat de licence. L’interdépendance des notions est d’autant plus forte qu’une donnée non accessible en vertu de l’article 6 de la loi CADA ne sera ni exploitable ni diffusable.

2 - L’article L. 124-1 du Code de l’environnement

Issu des dispositions de la Convention d’Aarhus du 25 juin 1998[45] sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, ce texte complète le principe de l’accès aux documents administratifs. Cet article prévoit que « l’accès à l’information relative à l’environnement détenue par les autorités publiques ayant des responsabilités en matière d’environnement s’exerce dans les conditions et selon les modalités définies au titre Ier de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 ». En particulier, le texte rappelle que ne sont pas communicables les informations dont la communication porterait atteinte aux intérêts protégés par l’article 6 de la loi de 1978.

Complétant cette disposition, l’article L. 124-1 prévoit en outre que « l’autorité peut refuser de communiquer une information relative à l’environnement dont la consultation ou la communication porterait atteinte : 1°) à l’environnement auquel elle se rapporte ; 2°) aux intérêts d’un tiers qui a fourni l’information demandée sans y avoir été contraint par une disposition législative, réglementaire ou par un acte d’une autorité administrative, et qui ne consent pas à sa divulgation ».

3 - La circulaire du 14 février 1994 relative à la diffusion des données publiques (circulaire Balladur)

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QUELLE POLITIQUE DE DIFFUSION DES DONNEES PUBLIQUES ?

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