Actualités - Projet de loi relatif à l’ouverture de la [...]

Actuellement, l’organisation des jeux d’argent est confiée, dans un souci de protection de l’intérêt général, à un nombre restreint d’opérateurs (le GIE « Pari mutuel urbain » pour les courses hippiques et le pari mutuel, la Française des jeux en matière de loterie et de pronostics sportifs). Ce monopole de fait s’applique également pour les jeux d’argent en ligne.

En revanche, les casinos qui seuls disposent de la faculté d’organiser les « jeux de cercle » (jeux de table et machines à sous) ne se voient pas reconnaître cette possibilité en dehors de l’univers physique.

Parallèlement à cette activité encadrée, l’offre de jeux sur internet s’est développée en France dont une grande majorité en marge de la légalité. 75 % de l’activité des jeux d’argent et de hasard à distance en France serait illégale actuellement [1].

La décision de légiférer sur ce sujet s’inscrit dans un contexte européen. En octobre 2006, la Commission européenne envoyait une demande officielle d’information à la France concernant des dispositions de sa législation nationale restreignant la fourniture de certains services de jeux d’argent [2]. Elle souhaitait vérifier la compatibilité de la législation française au droit communautaire et notamment à l’article 49 du traité CE qui garantit la libre circulation des services [3]. Le 27 juin 2007, la Commission européenne adressait un avis motivé à la France lui demandant officiellement de modifier sa législation en matière de paris sportifs. Autre évènement au niveau européen, le 10 mars 2009, le Parlement européen adoptait une résolution [4] sur l’intégrité des jeux d’argent en ligne dans laquelle il indiquait, notamment, que conformément au principe de subsidiarité, il revenait aux États membres « de réglementer et de contrôler le marché des jeux d’argent, dans le respect des traditions et cultures des États membres » et insistait sur l’importance d’une coopération étroite avec les États membres.

Différentes affaires ont également contribué à alimenter les discussions sur le marché des jeux d’argent et de hasard en France ; tout d’abord, l’affaire opposant la société Zeturf au PMU avec la décision du Conseil d’État du 9 mai 2008 de surseoir à statuer dans l’attente d’une décision de la CJCE sur la conformité au droit communautaire de la « gestion hors hippodrome du pari mutuel en France » [5] ; ensuite, les différentes actions engagées par les clubs et fédérations sportives sur le terrain du droit des marques et du droit de la concurrence à l’encontre de diverses sociétés proposant des paris sportifs [6].

Enfin, en France, les débats autour des jeux d’argent en ligne auront donné lieu à de nombreux rapports.

Le 6 février 2008, un rapport d’information était déposé par la Délégation de l’Assemblée nationale pour l’Union européenne sur le monopole des jeux au regard des règles communautaires et présenté par MM. Emile Blessig et Jacques Myard, députés. Il en ressort la volonté d’une politique des jeux « maîtrisée, fondée, sur l’encadrement strict de l’ouverture des systèmes nationaux et sur la mise en Å“uvre d’une réelle politique de prévention du jeu pathologique ».

En novembre 2007, le Premier ministre François Fillon avait confié à Bruno Durieux, inspecteur général des finances et ancien ministre, une mission de réflexion sur la réorganisation globale du secteur des jeux et sur la modernisation de leur régime juridique. Le 24 avril 2008, Bruno Durieux remettait au Premier ministre son rapport sur l’ouverture du marché des jeux d’argent et de hasard dans lequel il préconise une ouverture à la concurrence maîtrisée et soucieuse des objectifs d’intérêt général propres à la France.

Un rapport sur le sujet des jeux d’argent en ligne a été commandé par Éric Woerth, ministre du Budget, à Alain Bauer, président de l’Observatoire national de la délinquance (OND). Cette étude sur « les jeux en ligne et les menaces criminelles », rendue le 26 juin 2008, est venue préciser quelques uns des critères qui seraient susceptibles de figurer dans le cahier des charges déterminant les conditions d’octroi d’une licence française.

C’est dans ce contexte riche que s’inscrit le projet de loi relatif à l’ouverture de la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne dont les objectifs en termes de protection de l’ordre public et de l’ordre social sont de :

• « prévenir les phénomènes d’addiction et de protéger les mineurs ;

• assurer l’intégrité, la fiabilité et la transparence des opérations de jeu ;

• prévenir les activités frauduleuses ou criminelles et le blanchiment d’argent. » [7]

Ces dispositions portent sur six éléments principaux [8].

Le périmètre des jeux d’argent et de hasard concernés par l’ouverture

Le dispositif du projet de loi concerne uniquement les jeux d’argent et de hasard en ligne. Il est ainsi précisé, dans l’article 5 du projet de loi, que « le pari en ligne et le jeu en ligne s’entendent d’un pari et d’un jeu dont l’engagement passe exclusivement par l’intermédiaire du réseau informatique internet ». Il est également indiqué que l’usage exclusif d’internet et l’absence de tout intermédiaire sont nécessaires (articles 8 et 9).

Trois secteurs sont concernés par l’ouverture à la concurrence :

• les paris hippiques mutuels (Article 6) ;

• les paris sportifs à cote et mutuels sur les résultats finaux des compétitions ou sur les phases de jeu susceptibles d’avoir une incidence sur l’issue de la compétition (Article 7). Cette porte ouverte aux paris à cote (longtemps incertains) reste cependant restreinte aux seuls paris pour lesquels les joueurs sont en mesure de connaître, « au moment de l’engagement de leur mise, le montant maximum de leur perte potentielle » (Article 4) ;

• les jeux de cercle en ligne (Article 9), il est précisé que « seuls peuvent être proposés en ligne les jeux de cercle constituant des jeux de répartition reposant sur le hasard et sur le savoir-faire dans lesquels le joueur, postérieurement à l’intervention du hasard décide, en tenant compte de la conduite d’autres joueurs, d’une stratégie susceptible de modifier son espérance de gains ». Le poker est principalement concerné ; les machines à sous, la roulette semblent quant à elles exclues.

Les catégories de jeux autorisés et les principes régissant leurs règles techniques seront déterminés par voie réglementaire.

Pour les paris hippiques et sportifs en ligne, la proportion maximale des mises reversées en moyenne aux joueurs par catégorie de paris sera également fixée par décret (article 8).

La nécessité pour les opérateurs d’obtenir un agrément afin de proposer une offre de jeux et de paris en ligne

L’article 1^er du projet de loi dispose que l’exploitation des jeux et paris en ligne susvisés (voir supra) est soumise à un régime d’agrément.

Les entreprises sollicitant un agrément devront respecter un certain nombre d’obligations (articles 10 à 14 du projet de loi) et notamment :

• porter à la connaissance de la future Autorité de Régulation des Jeux En Ligne (ARJEL) les informations concernant la situation juridique et financière de l’entreprise ;

• communiquer les caractéristiques de l’offre de jeux en ligne ;

• préciser les modalités d’accès et d’inscription au site des joueurs résidant ou séjournant en France et les moyens permettant de s’assurer de l’identité de chaque nouveau joueur, de son âge, de son adresse et de l’identification de ses moyens de paiement ;

• préciser les modalités d’encaissement et de paiement, à partir du site, des mises et des gains ;

• décrire les moyens mis en Å“uvre pour protéger les données à caractère personnel et la vie privée des joueurs ;

• présenter la procédure de réclamation gratuite mise à la disposition des joueurs…

Ces différentes obligations et les modalités de leur contrôle seront précisées dans un cahier des charges spécifique à chaque catégorie de jeux ou paris, dont les clauses seront approuvées par décret en Conseil d’État (article 15).

L’agrément sera délivré par l’Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL) pour chaque secteur (paris hippiques, paris sportifs et jeux de cercle en ligne) et pour une durée de cinq ans renouvelable. « L’agrément est subordonné au respect par le bénéficiaire du cahier des charges qui lui est applicable et des autres obligations énoncées dans la présente loi ».

Parmi les nombreuses obligations que devraient respecter les opérateurs de jeux agréés, on peut notamment mentionner :

• l’obligation de se soumettre à une certification sur le respect du cahier des charges dans un délai d’un an à compter de la date d’obtention de l’agrément (article 17) ;

• l’obligation de mettre en place un site internet dédié, exclusivement accessible par un nom de domaine de premier niveau comportant la terminaison « .fr » (article 18) ;

• des obligations ayant pour objectif de lutter contre l’addiction (voir infra) ;

• procéder à l’archivage en temps réel sur un support matériel situé en France métropolitaine de l’intégralité des données relatives aux évènements de jeu et de pari et aux opérations qui leur sont associées

• …

La création d’une autorité administrative indépendante

Le Gouvernement a décidé de créer une autorité administrative indépendante, l’Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL), en charge de réguler le secteur des jeux d’argent en ligne.

Les missions, la composition, le fonctionnement interne et les pouvoirs de l’ARJEL sont déterminés par le chapitre VI du projet de loi.

Particulièrement, l’ARJEL disposera d’un pouvoir de contrôle de l’activité des opérateurs agréés. À cette fin, diverses données seront mises à disposition de l’ARJEL par les opérateurs (article 29). En cas de manquement, l’ARJEL disposera d’une commission des sanctions en mesure de prononcer à l’encontre des opérateurs en ligne titulaires de l’agrément [9] les sanctions suivantes, en fonction de la gravité du manquement :

• l’avertissement ;

• la réduction d’une année de la durée de l’agrément ;

• la suspension de l’agrément pour trois mois au plus ;

• le retrait de l’agrément ;

• une sanction pécuniaire.

Une autre spécificité s’agissant des pouvoirs de l’ARJEL doit être soulignée. Elle s’inscrit dans le cadre d’une des missions confiées à l’ARJEL consistant à participer à la lutte contre les sites de jeux illégaux et contre la fraude. L’ARJEL aura la possibilité d’envoyer aux responsables de sites proposant une offre de jeux d’argent et de hasard et ne bénéficiant pas de l’agrément ou d’un droit exclusif une mise en demeure rappelant les dispositions relatives aux sanctions encourues [10], enjoignant à ces responsables de respecter cette interdiction et les invitant à présenter leurs observations dans un délai de huit jours (article 50 du projet de loi).

Une fois ce délai passé et si le responsable du site concerné ne s’est pas conformé à l’injonction, l’ARJEL pourra saisir le juge des référés aux fins d’ordonner l’arrêt de l’accès à ce service au prestataire d’hébergement ou au fournisseur d’accès à l’internet. Notons que le juge des référés pourra également être saisi par le ministère public et toute personne physique ou morale ayant intérêt à agir (et notamment les responsables de sites de jeux d’argent et de hasard titulaires d’un agrément ou d’un droit exclusif).

Contrairement à ce qui était avancé de manière régulière, le Gouvernement n’a donc pas souhaité aller vers un dispositif de filtrage généralisé des sites de jeux illégaux, basé sur une liste noire fournie aux fournisseurs d’accès pour que ces derniers en empêchent l’accès. Il est vrai que, ainsi que le Forum l’avait déjà fait remarquer à plusieurs reprises, ce qui est envisageable en matière de pédopornographie pour des raisons d’évidence n’est sans doute guère adapté à la problématique spécifique des jeux d’argent. Le retour à un dispositif s’appuyant sur les compétences du juge, d’ores et déjà présentes dans le cadre de la loi pour la confiance dans l’économie numérique du 21 juin 2004, est donc à souligner.

Des mesures de prévention des phénomènes d’addiction et de protection des mineurs

Diverses mesures ont été prises dans le projet de loi afin de lutter contre l’addiction des joueurs et de protéger les mineurs.

L’article 3 du projet de loi prévoit l’interdiction pour les mineurs même émancipés de prendre part à des jeux d’argent et de hasard dont l’offre publique est autorisée par la loi à l’exception de certains jeux de loteries [11].

S’agissant de l’addiction, plusieurs dispositions ont été prises :

• les paris sportifs à cote ne peuvent être proposés que si les joueurs peuvent connaître le montant maximum de leur perte potentielle au moment de l’engagement de leur mise (article 4) (voir supra) ;

• l’opérateur de jeux et paris en ligne doit faire obstacle à la participation sur son site de personnes interdites de jeu en vertu de la réglementation en vigueur (article 20) ;

• l’opérateur devra prévoir l’intervention de modérateurs sur son site, appliquer des limites aux comptes de joueurs, communiquer à tout joueur le solde instantané de son compte et proposer un service d’information et d’assistance aux joueurs en matière d’addiction de jeu (article 20) ;

• l’opérateur devra transmettre à l’ARJEL les actions qu’il a menées pour promouvoir le jeu responsable et lutter contre l’addiction au jeu et des moyens qu’il y a consacrés (article 21) ;

• une partie des recettes est affectée à l’Institut National de la prévention et de l’éducation pour la santé dont on peut espérer, ainsi que l’évoque l’exposé des motifs, qu’elle servira à « financer des études et des actions de prévention des risques liés à l’addiction au jeu » (article 40).

Le renforcement de la lutte contre les jeux d’argent illégaux

L’infraction d’organisation illégale de jeux ou paris en ligne (article 47)

L’organisation illégale de jeux ou de paris sur internet sera punie de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende ; sept ans et 100 000 euros d’amende en bande organisée.

Si l’on comprend la volonté de disposer d’un régime de sanction unique, quelque soit le type de jeu incriminé (contrairement à ce qui est prévu dans l’univers physique où chaque type de jeux dispose d’un régime de sanction spécifique), on peut néanmoins s’étonner du choix d’appliquer les sanctions issues de la loi du 12 juillet 1983 alors que les peines prévues dans la loi de 1836 et de 1891 avaient étés doublées par les dispositions de la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance.

En venant ainsi alléger les peines susceptibles d’être appliquées aux opérateurs en ligne proposant des loteries (loi de 1836) ou des paris hippiques (loi de 1891), le Gouvernement vient mettre en place une curieuse disparité des sanctions selon que les jeux et paris sont organisés en ligne ou dans le monde physique. Ainsi, pour les paris hippiques mutuels, l’amende sera plus importante s’ils sont organisés de manière illégale dans le monde physique (90 000 euros d’amende et 200 000 euros en bande organisée) et moindre s’ils sont organisés par internet (45 000 euros d’amende et 100 000 euros en bande organisée).

L’interdiction de la publicité en faveur d’un site de jeux en ligne non autorisé (article 48)

La publicité en faveur d’un site de jeux en ligne non autorisé en vertu d’un droit exclusif ou de l’agrément sera punie de 30 000 euros d’amende, l’amende pouvant être portée au quadruple du montant des dépenses publicitaires consacrées à l’activité illégale.

Ces sanctions ne sont pas nouvelles. En effet, le projet de loi reprend les sanctions qui avaient été introduites par la loi n°2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance [12].

Notons une maladresse de rédaction lorsqu’il est indiqué que l’infraction « est punie de 30 000 euros d’amende ou, si le chiffre est supérieur, d’une amende au plus égale au quadruple du montant des dépenses publicitaires consacrées à l’activité illégale ». Les parlementaires pourront être invités à reprendre la formulation introduite par la loi relative à la prévention de la délinquance « […] est puni de 30 000 euros d’amende. Le tribunal peut porter le montant de l’amende au quadruple du montant des dépenses publicitaires consacrées à l’opération illégale ».

Le blocage des transactions bancaires

L’article 51 du projet de loi intègre dans le champ d’application des dispositions de l’article L. 563-2 du Code monétaire et financier, introduites par la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance, les sites de jeux en ligne non autorisés en vertu d’un droit exclusif ou de l’agrément délivré par l’ARJEL ou d’un droit exclusif et étend la faculté de blocage à l’alimentation des comptes joueurs et les mises. Avec le projet de loi, le ministre des finances et le ministre de l’intérieur disposeront de la faculté d’interdire « pour une durée de six mois renouvelable, tout mouvement ou transfert de fonds en provenance ou à destination des comptes identifiés comme détenus par des personnes physiques ou morales qui organisent des activités de jeux, paris ou loteries prohibés par la loi du 21 mai 1836 portant prohibition des loteries et la loi du 2 juin 1891 ayant pour objet de réglementer l’autorisation et le fonctionnement des courses de chevaux, ainsi que la loi n° 83-628 du 12 juillet 1983 relative aux jeux de hasard ou des sites de jeux en ligne non autorisés en vertu de l’agrément délivré par l’Autorité de régulation des jeux en ligne ou d’un droit exclusif ».

Une procédure spéciale de surveillance des réseaux par les forces de l’ordre

L’article 49 du projet de loi prévoit que, « dans le but de constater les infractions mentionnées aux articles 47 et 48, d’en rassembler les preuves et d’en rechercher les auteurs, les officiers et agents de police judiciaire désignés par le ministre chargé de l’intérieur peuvent, sans en être pénalement responsables :

1° Participer sous un pseudonyme à des échanges électroniques sur un site de jeux ou paris agréé ou non, et notamment à une session de jeu en ligne ;

2° Extraire, acquérir, transmettre ou conserver par ce moyen des données sur les personnes susceptibles d’être les auteurs de ces infractions.

À peine de nullité, ces actes ne peuvent avoir pour effet d’inciter autrui à commettre l’une des infractions mentionnées aux articles 47 et 48 ou de contrevenir à la prohibition énoncée à l’article 3. »

Nous pourrons nous interroger sur la portée de cette disposition. En effet, il n’est pas précisé dans quelle partie du Code de procédure pénale cette disposition sera intégrée. S’agira-t-il d’un pouvoir général d’investigation, d’une procédure particulière ou bien d’une intégration au sein de la procédure d’infiltration (articles 706-81 à 87 du Code de procédure pénale) ? Une réflexion en termes de pouvoirs des forces de police et de garanties procédurales par rapport au dispositif devra être menée.

En outre, l’étendue exacte des pouvoirs accordés devra être explicitée. Il n’est pas certain, à la lecture du texte, que les APJ et OPJ puissent utiliser des moyens de paiement afin d’accéder aux sessions de jeux.

Des dispositions spécifiques en matière d’exploitation des manifestations sportives

Le projet de loi insère deux articles nouveaux au sein du Code du sport.

Les organisateurs de manifestations ou compétitions sportives se voient reconnaître un droit d’exploitation. Ils pourront ainsi utiliser, à des fins commerciales, tout élément caractéristique (dénomination, calendrier, données, résultats…) des manifestations ou compétitions sportives dans des conditions définies par contrat, contrat qui devra préalablement à sa signature être transmis à l’ARJEL pour information. Cette utilisation commerciale ne devra pas se traduire par l’octroi d’un droit exclusif au profit d’un seul opérateur ni être discriminatoire. Les organes d’information pourront continuer d’utiliser ces éléments caractéristiques à des fins d’information du public.

Cette disposition fait bien évidemment écho aux différentes affaires opposant les opérateurs de pari en ligne et les clubs et fédérations sportives (voir infra) et met donc en avant le principe d’un paiement de droits aux clubs et fédération par les opérateurs de paris en ligne.

Conclusion

On le voit c’est donc un projet de loi particulièrement complet sur lequel les parlementaires français seront amenés à se prononcer.

Toutefois il convient de garder à l’esprit deux éléments d’importance.

Le premier concerne la position de la Commission européenne qui s’est vu soumettre ce projet et qui pourrait, selon toute vraisemblance, demander une clarification de ce dernier aux motifs que le respect de la libre prestation des services ne serait pas respecté. Le projet de loi est donc susceptible de faire l’objet d’évolutions importantes si la Commission décidait de rendre un avis défavorable sur le texte qui lui a été notifié. Modification liée à de nouvelles actualités : Un avis sur le projet de loi français relatif à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne a été rendu par la Commission européenne [13]. En réaction, un communiqué de presse a été publié sur le site du ministère du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique.

Le second élément concerne les très nombreux renvois à des décrets d’application. Dans l’état actuel, il est effectivement délicat de se prononcer sur les modalités exactes d’octroi de la licence (dans l’attente du cahier des charges évoqué), les taux de retour aux joueurs ; les catégories de jeux précisément autorisés et leurs principes techniques ou encore la liste des organismes de certification compétents. De nombreux points restent donc dans l’ombre et il conviendra de rester attentifs à la publication de ces textes à venir.

[1] Source : Rapport de la mission sur l’ouverture du marché des jeux d’argent et de hasard, Bruno Durieux, Mars 2008.

[2] "La Commission a posé plusieurs questions concernant toute une série de restrictions imposées aux prestataires de paris sportifs à distance qui ont leur licence et sont établis dans d’autres États membres. La Commission se demande si les mesures prises par la France sont proportionnées dans le cas où des opérateurs qui ont obtenu leur licence dans un autre État membre et sont soumis aux règles en vigueur dans cet État se voient refuser l’accès au marché français des paris sportifs et des paris sur les courses de chevaux pour des motifs tels que la protection des consommateurs contre la dépendance au jeu, il semble cependant que le marché français des paris sportif continue de s’étendre et offre davantage de possibilités et d’occasions de parier aux consommateurs » : http://europa.eu/rapid/pressRelease….

[3] Rappelons que la Cour de justice des communautés européennes a eu à traiter de cette question à plusieurs reprises : Arrêt Gambelli en 2003, C-243/01 ; Placanica en 2007, C-338/04 ; Unibet en 2007, C432/05, etc.. Ainsi, dans un arrêt « Gambelli » du 6 novembre 2003, elle avait estimé qu’une réglementation nationale qui interdit, sous peine de sanctions pénales, l’exercice d’activités portant sur des paris sportifs en l’absence d’autorisation délivrée par l’État constitue une restriction à la liberté d’établissement et à la libre prestation de services prévues aux articles 43 et 49 du traité CE. Pour autant, la Cour n’avait pas statué sur le fond. En effet, elle indiquait « qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier si une telle réglementation, au regard de ses modalités concrètes d’application, répond véritablement aux objectifs susceptibles de la justifier et si les restrictions qu’elle impose n’apparaissent pas disproportionnées au regard de ces objectifs ».

[4] Notons que cette résolution s’insère dans la continuité des travaux entamés au Conseil sous la Présidence française « pour relever les défis que posent les jeux d’argent et les paris traditionnels et en ligne ».

[5] CE, sect. cont. 9 mai 2008 : Société Zeturf Limited.

[6] TGI Paris, 3^e ch., 3^e sect., 30 janvier 2008 : Société Juventus Football Club SPA c/ Société Unibet Limited, société William Hill Credit Limited ; TGI Paris, 3^e ch., 2^e sect., 30 juin 2008 : Association Fédération française de tennis (FFT) c/ Société Unibet International Ltd et société Unibet Group Plc ; TGI Paris, 3^e ch., 1^re sect., 17 juin 2008 : PSG c/ Société Unibet International et autres.

[7] Article 1^er du projet de loi.

[8] Le dispositif fiscal est prévu au chapitre VII du projet de loi. Nous ne traiterons pas des différentes mesures fiscales dans cette actualité.

[9] Les conditions d’exercice de ce pouvoir de sanction par l’ARJEL sont prévues aux articles 35 et 36 du projet de loi.

[10] Article 47 du projet de loi : L’organisation illégale de jeux ou de paris sur internet sera punie de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende ; sept ans et 100 000 euros d’amende en bande organisée.

[11] Articles 5, 6 et 7 de la loi du 21 mai 1836 portant prohibition des loteries.

[12] Pas moins de cinq lois différentes ont été ainsi remaniées par la loi n°2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance afin que les mêmes peines soient encourues par quiconque aura fait de la publicité en faveur d’une loterie prohibée (loi du 21 mai 1836), de paris sur les courses de chevaux (loi du 2 juin 1891), d’une activité de casino non autorisée (loi du 15 juin 1907), d’un cercle de jeux de hasard non autorisé (loi du 30 juin 1923) ou d’une maison de jeux de hasard non autorisée (loi du 12 juillet 1983). Pour l’ensemble de ces textes, la sanction est de 30 000 € d’amende, le tribunal disposant de la faculté de porter cette amende au quadruple du montant des dépenses publicitaires engagées.

[13] Il n’est pas encore disponible sur le site de la Commission européenne